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论南京临时政府时期关于 内阁制与总统制的探索及其意义 石 柏 林 内容提要 南京临时政府关于中国究竟应当采用何种政治制度, 有一个从总 统制到内阁制的转变。 这一转变过程, 主要是由于孙中山辞去临时大总统, 而由怀 有专制独裁野心的袁世凯继任促成的。 辛亥革命时期的革命派力图以革命手段移 植西方近代的政治制度, 但对究竟哪一种政治制度适合于中国国情存在一个认识 过程。 袁世凯通过破坏内阁制, 实行总统制进而复辟帝制的历史说明, 在中国这样 具有长期君主专制历史的国家来说, 实行内阁制才有利于防止独裁专制, 推进中国 的民主政治建设。 关键词 总统制 内阁制 中国民主政治 风云变幻的近代中国社会,“或多或少地摆脱了中世纪的杂质”, 或多或少地由于自己 “国度的特殊的历史发展而改变了形态”, ①因而出现了资本主义的“现代国家制度”。“资产 阶级的共和制、议会和普选制, 所有这一切, 从全世界社会发展来看, 是一种巨大的进步”。② 为了在中国实行这种具有“巨大进步”意义的政治制度, 南京临时政府建立时期的人们, 作出 了有益的探索和努力。 对此进行研究, 对认识中国民主政治的艰难历程会有所帮助。 一、南京临时政府最初对实行 总统制与内阁制的探索及其争论与变化 1911 年 10 月 10 日武昌起义的成功, 是“革命的士兵一夜间的胜利”。胜利的突然来临, 完全出乎革命党人的意料之外。他们既没有思想上的准备, 也没有建立新生共和国的组织准 备, 中华民国南京临时政府就是在这样的革命过程中匆忙诞生的。 这个突然降临的临时政 府, 对于应该采用什么样的政治制度, 经历了一个探索、认识与争论的过程。 当时西方资本主义国家的政治制度, 大致有三种类型, 一种是内阁制, 一种是总统制, 还 有介于二者之间的委员制。 内阁制以英国为典型, 总统制以美国为典型, 这两种类型都是一 般资本主义国家普遍采用的制度。 采纳委员制的国家极少, 只有瑞士一国, 故委员制又称为 瑞士制度。 辛亥革命爆发后由于临时政府成立时间仓促, 来不及创设新的制度, 因而只能模 ·70· 论南京临时政府时期关于内阁制与总统制的探索及其意义 仿和照搬西方政治体制; 而且, 革命派的目的也就是要通过革命手段把西方的民主制度移植 到中国来。但是, 鉴于西方三种类型的政治制度各有利弊、互有短长, 究竟采用哪种才能适合 中国国情, 这在当时是一个不小的难题。 根据三种政治制度的不同特点, 南京临时政府成立前夕, 同盟会内部曾对此进行过热烈 讨论, 一致认为委员制在当时不适合中国国情, 应排除在考虑之列。 但围绕着实行内阁制还 是实行总统制的问题却展开了争论, 并形成了两派意见。 一派主张实行内阁制, 一派主张实 行总统制, 从人数上看, 前者居少, 后者占多。 主张实行内阁制的以宋教仁为代表。 宋教仁早年留学日本, 专攻西方政法, 对资产阶级 民主政治有较深的研究。 1911 年 12 月 3 日, 起义各省都督府代表会议通过的《中华民国临时政府组织大纲》, 规 定实行总统制。在这个组织大纲中, 总统享有极大的权力。总统发布的一切命令不需要任何 人的副署。 对于给予总统近乎独裁权力的这一大纲, 宋教仁等持反对态度。 他同吕志伊、居 正等一起对组织大纲提出修正案, 坚持要把第十七条改为“国务各员执行政务, 临时大总统 发布法律及有政务之命令时, 须副署之”。在民国初年的政治家看来, 在国务员执行政务的基 础上, 副署权是内阁制区别于总统制的主要标志。但是, 宋教仁坚持内阁制的主张遭到非议, 他们提出的将总统制改为国务员集体负责的内阁制修正案, 在马君武等人指责“宋教仁是自 谋总理”的声浪中被否决了。③ 1911 年 12 月 25 日, 孙中山从海外归来。 第二天, 同盟会便举行最高干部会议, 商讨建 立临时政府问题。 会上, 宋教仁仍然坚持主张内阁制, 结果遭到孙中山等人的反对。 孙中山 主张实行总统制, 并提出了两条理由: 第一、临时政府要在满清专制王朝的废墟上建立新的 中华民国, 所面临的任务非常艰巨, 内阁制在和平环境中为“不使元首当政治之冲, 故以总理 对国会负责”, 但这绝非眼下“非常时代所宜”提倡的; 第二, 内阁制本来是为防止总统专权 的, 但总统系为同盟会自己推举的人选, 我们“不能对于惟一置信推举之人, 而复设防制之法 度”。当时, 孙中山已被同盟会商定为总统人选, 他表示不肯做内阁制下的空头总统,“自居于 神圣赘疣, 以误革命之大计。”③除宋教仁外, 其余的人都同意孙中山的意见。于是, 同盟会领 导集团内部以少数服从多数的办法, 决定采用总统制。1912 年 1 月 2 日公布的《修正中华民 国临时政府组织大纲》, 即是这次会议结果的反映。 “修正大纲”共 4