制度创新基础上有效治理-普通高中教育发展中制度精神及机制选择.doc

制度创新基础上有效治理:普通高中教育发展中制度精神及机制选择摘要：突破体制障碍和进行制度创新是我国普通高中教育实现普及、提高和发展的根本出路。在实践中，我国普通高中教育的发展存在着学校办学自主权严重不足和多元办学体制的存在造成政出多门且多头领导等制度性问题。因此，有必要采取转变政府职能、实施管办分离和厘清多元办学主体的管理体制等措施，这是普通高中教育制度创新与机制选择的重要价值取向。 关键词：普通高中教育；制度创新；机制选择 中图分类号：G630 文献标志码：A 文章编号：1002-0845(2012)05-0017-03 普通高中教育是基础教育的重要组成部分，是高水平的、高级阶段的基础教育，具有基础性和公共性的特征。一般来讲，普通高中教育不仅是初中后教育即义务教育的延伸，而且是高等教育的基础。 未来十年，我国“普及高中阶段教育”既定目标能否实现，不仅取决于我们对普通高中教育性质的重新省思和战略目标的科学定位，而且取决于制度创新、走出普通高中教育发展中的制度性困境、强化制度精神和有效治理等制度保障。 一、有效治理：普通高中教育可持续发展的体制保障 突破体制障碍，进行制度创新，开展制度设计，发挥制度功能，展现制度效应，是我国普通高中教育实现普及、提高和发展的根本出路。有观点认为，“教育体制是国家各级教育行政机构和企事业单位教育行政机构设置、隶属关系、权限划分等方面的体系及制度的总称”。另有观点认为，“教育体制是处理中央与地方、教育行政部门与学校领导之间重要领导权限关系的制度”。显然，这两种解释皆把教育体制当成是教育行政管理体制，同时，上述两种认识都把制度作为解决教育管理问题的基本手段。也就是说，解决教育管理发展过程的问题主要应依靠制度。其实，简单地把教育体制理解为教育行政管理体制是片面的和不深入的。因为，谈到教育体制机制的创新与发展问题，不仅包含教育行政管理体制，也包含教育体制的落实与执行的问题。而且，退一步讲，即使是教育管理中的问题，也既有国家教育行政层面的宏观教育管理问题和学校层面的内部管理问题，同时，也应该包括我们日常所讲的具体制度建设问题。显然，全面把握教育体制，既要抓住教育体制中的核心要素——制度，也要重视教育体制中的载体——机构。 笔者认为，所谓教育体制是指教育制度与教育机构的结合体。教育制度是规范教育机构健康持续运转的规则体系，而各种教育机构既包括教育实施机构也包括教育管理机构。当特定的规则体系与具体的教育实施机构相配套，就构成了具体的教育体制。 从我国普通高中教育的发展来看，虽然改革开放以来，在国家政策的推动下，普通高中在数量和规模等方面都取得了很大进展，教育管理体制地方化、办学格局多样化、成本分担机制合理化等与教育体制相关的内容日渐完善，但普通高中教育长期存在的同质化和应试化等问题依然严重，普通高中教育的发展依然遭遇着制度性的困境，这与教育体制不顺畅存在着必然的关联。也就是说，当前影响我国教育改革深入推进的瓶颈之一就是教育体制问题。自改革开放伊始，我国任何一次教育改革基本上都是从对教育体制的设计与安排着手的，国家所颁布的大多教育行政法规、教育规章以及教育政策都对教育体制问题给予了足够的重视和明确的规范。如1985年中共中央、国务院颁布的《关于教育体制改革的决定》、1993年《中国教育改革与发展纲要》、1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》、2007年《国家教育事业发展“十五”规划纲要》、2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010～2020年)》等等都将体制改革与创新、制度安排与设计作为教育改革的突破口来抓。但诚如鲍尔所言：“教育改革犹如政策流行病席卷全球。盘根错节的改革理念通常是不稳定的和不平衡的，但却具有不可遏制的态势；它在不同的社会和政治环境中，在不同的历史背景下，渗透并改变着不同的教育制度。……虽然具体细节各有差别，但各国改革的总体效应却存在惊人的相似之处。虽然具体形式各异，但教育改革整体要素却同样适用于中小学、学院和大学。这些要素包括市场、管理主义和强调绩效”。 二、制度性困境：普通高中教育发展中的制度缺损 在实践中，普通高中教育不仅存在着办学体制不顺畅的问题，而且存在行政部门对普通高中实施全程领导与管理、学校缺乏办学自主权、普通高中教育的发展正遭遇着制度性困境与制度缺损等问题。具体表现在： 一是普通高中办学自主权严重不足与学校行政化并存。由于受传统教育体制的影响，校长等学校领导都不同程度地被赋予行政级别的头衔，不同层次的校长对应着不同的行政级别，省重点高中的校长相当于副局级，市重点相当于处级，区县校长相当于副处级和正科级，等等。高中校长行政化现象的存在，不仅容易出现教育行政部门对学校领导干部任命的随意性较大