境外公共治理经验及推进我国治理创新建议.doc

境外公共治理经验及推进我国治理创新建议[摘要] 境外公共治理的经验表明，在攸关民众切身利益政策的制定和实施过程中，服务对象的参与以及多方合作制衡有助于更好地维护公众利益。国内公共服务的管理一直强调政府与服务提供机构之间的博弈，而忽视了公众方的参与。近年来一些部门和地区开始探索建立公共服务机构的治理机制。我们建议，在完善公众知情权和评议权基础上，中央政府应该着力推进公共服务法人治理结构的试点。近期可由政府主导政策过程，其他利益相关者参与监督和咨询；远期应赋予社会公众代表平等参与决策等核心职权。 [关键词] 公共服务 提供机构 治理 改革 [中图分类号] D632 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）03-0013-06 [作者简介] 贡森（1964—），河南商城人，国务院发展研究中心社会发展部副部长，研究员，研究方向：社会保障、医疗卫生、社会治理、人口与就业；钟东波（1972—），广东普宁人，北京市卫生局副局长，研究方向：医疗体制改革、公共治理和管理。 在近几年公共服务体制改革的讨论中，服务提供模式始终是争论的焦点之一。有人主张将公共服务机构市场化进行到底，政府依法监管和购买；有人则主张政府直接举办，并加强政府对服务提供机构的直接约束和控制。两种主张都只关注到政府与服务提供机构的博弈，而忽视了游戏的另一个重要参加者，即公众和公民社会等服务对象。本文认为我国公共服务机构的改革应该注重借鉴境外治理的丰富经验，充分发挥服务对象的参与作用，以弥补传统管理组织和手段之不足，提高公共服务的问责性和绩效。 一、境外公共服务治理的经验 按照全球治理委员会定义，治理是各类个体和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使不同的或相互冲突的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。与传统的政府统治相同，治理也需要权威和权力，但是治理依靠的主要不是政府的权威，而是合作网络的权威，并且其权力向度不是单向的，而是一个持续互动的过程。治理理论是在西方政府改革浪潮中对政府、公民社会与市场作用的反思而产生的。在过去20多年的实践中，境外公共服务的治理已经积累了丰富的经验和教训。本文以教育、医药卫生、社会保险、社会救助等公共服务核心项目为例来总结和说明。 （一）公共服务治理变革的两条途径 符合公共治理的管理改革实践可以分为两类。一类是对传统的科层体制进行改革，引入公众及其他利益主体的参与，具体形式包括信息公开、民主评议、听证会、公众咨询和本文重点讨论的公共服务机构的法人治理结构，另一类则是对于传统的社会自治或行业自律组织进行权力制衡改造。 1. 从科层统治到多方合作制衡，建立利益协调平台。典型例子是在美国、英国和法国等国公立学校实行的法人化改革。具体做法是将一部分管理权从官僚体制下放到学校，增加其自主权，同时建立学校理事会或管理委员会（以下统称理事会），由各种利益主体参与，负责决定学校的重要事项。治理改革是为了促使学校合理使用自主权，灵活、及时地对社会需求作出反应，并有效运用资源提高绩效，同时确保学校直接对家长和社区负责。 与欧美国家相比，中国台湾地区公共服务治理委员会的职权范围较窄，且其中的“政府代表”还占有很高比例。我们以“全民健保”监理委员会为例来说明。按照法律，监理会承担着监督保险业务并提供政策研究咨询的职责，不承担决策职能。另外，在29个成员中“卫生署”掌控的人数近一半，其中8位是政府代表。中国台湾的经验表明，在社会事务日趋复杂、超出传统官僚体制处理能力的情况下，建立各方参与的利益协调机制十分必要。同时，在社会自治较弱的条件下，政府依然需要直接参与具体事务的决策过程，同时公众代表主要来自社会精英而不是基层。 2. 从社会自治走向多方合作制衡，对自治权力进行限制和再分配。德国医疗领域的组织变革就是一个典型例子。在需求方面，德国的疾病保险基金会是非政府组织，其代表大会一般由劳资双方代表参加，在制定基金有关法规、通过预算、确定费率和选举执行董事等方面具有广泛职权。在供给方面，德国的医师协会、医院协会等也具有广泛的行业自治权力。另外，联邦供需双方联合委员会则负责制定医疗领域各个方面的指导意见和具有约束力的法规性文件。但是，传统的自治组织对日益复杂的社会问题的治理能力不足，同时有人批评自治缺乏透明性和问责制，所以在过去一二十年中，德国政府通过加强立法和监管对自治组织的权限进行适当控制，并且授权更多的利益相关者参与决策过程，以便更好地分权制衡。 与上述治理改革类似，近年来英国也对传统的行业自律进行调整，这里以皇家医药学会体制变革为例证。传统上英国皇家医药学会承担着医药监管和职业发展的双重职责。其理事会有30位成员，过半数成员是选举产生的药剂师，只有1/3的成员是由枢密院指定的非医药专业的人员。在