主体功能区划问题及解决思路探析.doc

主体功能区划问题及解决思路探析摘要 中国主体功能区划工作已经取得了重大进展,但是在基础理论和具体实践方面仍然存在诸多问题,使主体功能区划这一概念进入了炙手可热之后的无奈境地。在理论方面,主体功能区划在概念内涵、划分标准及划分依据方面尚有模糊难辨之处,区域划分的空间层级之间、主体功能和非主体功能之间还存在着一定的错位;在全国及各省主体功能区划分实践过程中,在类型区与行政区、区域协调发展与社会公平、动态性与区域管治以及主体功能区划与城乡规划四组基础性问题之间仍然存在难以协调的局面。总结了中国主体功能区的相关理论建设及具体实践之后,文章重新整理了主体功能区划的概念内涵、指标体系与方法,认为在管理主体方面应该实施国家、大区域、省级三层管理模式,在管理对象方面应该采取“3层+2类+X分区”的综合模式,在管理方式方面,针对实践中存在的划分单元、区域协调、功能区管治以及与城乡规划的关系等具体问题进行了思路探讨。 关键词 主体功能区划;指标体系;管理模式 中图分类号 P96;F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)08-0126-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.023 “主体功能区”由2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006-2010年)规划纲要》提出概念:“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构”[1]。2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(以下称意见)提出要编制“全国主体功能区”,并要求2007年底之前必须完成全国主体功能区规划编制工作。全国各省主体功能区划工作也将于2009年底基本完成。时到今日,地域主体功能区的全面推进工作已经取得了重大进展,理论体系也已经初步形成,但在执行的过程中依然存在一些问题,仍需要在理论、方法和实践等方面的进一步探索。 1 理论问题的总结 1.1 概念内涵、划分标准及划分依据 1.1.1 概念内涵?概念内涵方面:因为属于中国首创,目前主体功能区划的概念和内涵还处于不断完善阶段,并没有一个清晰的界定。“十一五”规划纲要中提出的概念实质上只是对主体功能区划工作的概括,将主体功能区实施目的置于由单纯区域自然本底为主导的自下而上的“职能论”和由国家宏观意志为主导的自上而下的“政策论”之争论中[2]。 1.1.2 划分标准?在划分标准方面:首先,“发展潜力”包涵内容太广,各种要素无所不及,形同虚设,与主体功能区要清晰定位的划分思路南辕北辙。其次,“优化开发区” 指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域,“重点开发区”指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域,二者之间的划分标准模糊难辨,在地方利益的驱动下,当地政府必定会千方百计扩大重点开发区范围。另外,禁止开发区并非是按照“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力”因素来划分的,而且划分主体功能区的原则也不能简单归结为“区域分工和协调发展”,区域协调发展并非是单纯依靠主体功能区就可以解决的[3]。 1.1.3 划分依据?定性与定量分析相结合的方法是目前主体功能区划的公认方法。首先,科学的指标体系是主体功能区划的根本依据。目前,主体功能区划指标体系的可行性与科学性主要存在3方面的争论:一是指标体系复杂程度。越简单越可行,但科学性低;越复杂越科学,但可行性低。二是指标选取一致性。由于中国各区域社会经济发展状况和自然本底差别极大, 指标体系和处理方法几乎不可能一致,但如果不做限制则会出现各地自作主张,区划结果会出现天壤之别。三是指标区域可比性。经济发展水平、自然地理条件、城乡差别等一系列差异使指标不存在可比性,这关系到政策的统一设置与区域的公平问题。其次,空间单元得分值的确定同样影响着区域划分的科学性。指标计算之后得出的每个空间单元的得分值是居于极大值和极小值之间的一系列不连续的点,对其进行分类确定四类功能区。因为大量数据统计之后,最终数值尤其是相邻区域得分的差别较小,如何科学划定此界线仍然具有较大的争论[2]。?王振波等:主体功能区划问题及解决思路探讨中国人口#8226;资源与环境 2010年 第8期1.2 空间层级之间的对接与协调问题 作为一种新型的地理区划,主体功能区划同样具有层级性:不同行政层级(国家层面和省层面)和主体功能区划内部的空间层级(区域-功能区-评价区-数据分析单元)。从行政