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完善教师定期交流制度立法思索【摘要】教师定期交流制度是实现教师资源均衡配置的重要手段，但是由于现行立法的不完善，使得该制度一直未能规模化、常态化。文章从教师职业定位、待遇保障和权利救济三个方面分析立法的不足，并提出相应的完善措施。 【关键词】教师定期交流制度；教育立法；教师资源配置；城乡义务教育 实现城乡义务教育均衡发展是我国当前义务教育的主要任务。衡量城乡教育资源分配是否均衡主要有三个标准：经费的拨付、办学条件和教师资源。其中充足的经费拨付是基础，好的办学条件是保障，优质的教师资源则是均衡发展的核心。2006年《义务教育法》修订以后，在经费保障上确立了以中央和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的新体制。义务教育经费全面纳入财政保障范围，同时加大中央和省一级政府的财政转移支付，设立农村教育专项资金。这些规定使城乡义务教育在经费和办学条件方面正在逐步实现或接近均衡化，但在教师资源方面还有很大差距，距均衡目标相距甚远。修订后的《义务教育法》对均衡师资也作出了专门的规定。该法第32条规定县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量。组织校长在内的教师的流动与培训，并鼓励和支持城市教师到农村地区从事义务教育工作。各地根据该立法纷纷出台了具体的实施办法，构建起了城乡中小学教师的定期交流制度。但实施效果并不理想，并没有形成规模化、常态化的流动机制。城乡间的师资力量不但没有缩小反而有加大的趋势。义务教育均衡发展离不开法律的保障，尽快从立法上完善教师定期交流制度成为实现均衡发展的当务之急。 一、现行教育立法的不足 1.没有明确教师的职业身份。要建立合理、有效的教师交流制度，首先应当明确教师的身份。因为身份决定教师在交流机制中的权利与义务，同时也决定了何种主体以何种形式对教师进行分配。世界许多发达国家都对教师职业身份有明确界定。如大陆法系的德国、法国与日本都规定教师属于公务员，享公务员权利、履行公务员的义务，教师资格认定和聘用都由政府决定。英美法系国家中公立学校的教师具有公务员和雇员双重身份。教师由地方政府任用，但同时需要与教育当局签订合同。教师既享有公务员的权利与义务同时也要履行合同的约定。而我国现行的教育立法都没有对教师身份明确的规定，只是在《教师法》第3条将各级教师统一定位为“履行教育教学职业专业人员”。该法第六章中规定教师在工资、医疗等方面享有不低于或与公务员同等的待遇。1995年出台的《教育法》又规定教师实行聘任制，赋予了学校和教师的双向选择权，双方在平等自愿的基础上通过聘任合同建立劳动关系。根据《教育法》和《教师法》的规定，事业编制的教师应当不属于公务员。因为既然《教师法》规定教师的待遇参照公务员，这说明教师和公务员是两个不同系列的人员；其次聘任制下教师与学校是在平等自愿的基础上签订的聘任合同建立劳动关系而非行政任命，这也和公务员的任命方式截然不同。但是2006年修订的《义务教育法》32条则规定“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动”，把教师流动置于政府的支配之下。在这种情况下只有将教师定位于公务员，政府这种行政行为才有法律依据。否则政府无权对教师进行强制交流，限制教师作为专业技术人员自由选择学校的权利。《教师法》、《教育法》同《义务教育法》立法上的模糊与冲突使政府教师定期流动制度欠缺法源性基础，也使教师被置于学校和政府的双重支配之下，造成了教师、学校和政府间权利义务的混乱。 2.缺乏对教师待遇的保障。2007年8月，教育部负责人在北京推动义务教育均衡发展大会上曾经明确指出，义务教育均衡发展关键是学校的均衡；学校的均衡关键是教师的均衡；教师的均衡关键是教师的流动；教师的流动关键是教师待遇的均衡。这表明要建立切实有效的教师定期流动机制的核心是要解决教师在流动过程中的待遇问题。由于我国长期存在的城乡二元制经济体制，导致城乡学校间教师福利待遇差距很大。虽然2003年实行县域内教师工资统一支付，但这只能保障基本工资的均衡，奖金、津贴、医疗、取暖、公积金等其他待遇差距依然很大。同时重点学校高额的“择校费”更加剧教师待遇的不平衡。拿秦皇岛市来说，一些农村学校尽管校舍非常明亮，但生源匮乏。但市重点中学七中却招生爆满，动辄万元的高额收费丝毫不影响家长的热情，两种学校教师的收入也就可想而知。如果没有相关的待遇保障，作为既得利益者的市重点中学教师当然不愿意去农村任教。关于教师的待遇《义务教育法》31条也有相关规定，各级政府保障教师工资待遇和社会保险，教师工资不低于当地公务员平均工资水平；在少数民族地区和边远贫困地区工作的教师享有贫困地区补助津贴。但这只是一个原则性立法，不具有可操作性。河北省规定的实施办法也未做出任何实