两型社会建设中府际非合作与治理.PDFVIP

两型社会建设中府际非合作与治理 肖建华，秦立春 （中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004） 摘 要：加强府际间的合作是公共行政改革的趋势。两型社会建设是一项内容丰富的复杂系统工程，其建设能否成功离不 开府际间的合作共治。当前两型社会建设中府际非合作主要表现为中央政府与地方政府间的非合作博弈、跨区域环境治理的 行政分割、环境管理部门间的“碎片化”。两型社会建设中治理府际非合作首先要求增加地方政府环保动力，强化激励与约束机 制；其次要求树立区域公共管理理念，完善区域环境合作治理机制；最后要求明确界定部门权限，建立部际协调机制。 关键词：两型社会；府际非合作；治理 中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1000-2529 （2011）02-0038-05 2005 年 10 月，党的十六届五中全会首次把建设资源节 形成了将国土划分成若干区域，并按层级建立地方政府，从 约型和环境友好型社会确定为我国国民经济与社会发展中 而将中央政府的统治推行到全国各地的惯例。新中国建立 长期规划的一项战略任务。环境问题直接影响公众利益，政 以后，我国结合国情以及当时社会、经济、文化发展状况，遵 府作为维护公众利益的公共权力机构，在环境治理中处于 循了这一惯例，实行在中央政府统一领导下，地方各级政府 主导地位，必须实施政府主导型的环境治理战略。［1 ］中央 分级管理的原则。在高度集中的计划经济体制下，中央政府 政府提出建设资源节约型、环境友好型社会战略后，地方已 与地方政府作为上下级政府机构，形成一种中央政府主导 成为两型社会构建的重要场域，地方政府在两型社会构建 下的单向度的命令—服务关系。［3 ］在经济转型过程中，中 中扮演重要角色。“‘地方’作为追求可持续发展的一个主要 央和地方政府的关系发生了深刻变化。行政性分权和经济 ［2 ］（P29） 场所最近已获得认可” 。2007 年底，武汉城市圈和长株 性分权相结合的“放权让利”改革，使地方政府在财政收支、 潭城市群被国家发展改革委员会确定为全国资源节约型和 投资、外资外贸等方面拥有更大的决策自主权，可支配的资 环境友好型社会建设综合配套改革试验区。两型社会建设 源也得到相应拓展，地方政府日益成为推动地区经济增长 是一项复杂的系统工程，其建设能否成功离不开府际间的 的主体。中央与地方政府间不再是单纯的行政隶属关系，而 合作共治。当前府际非合作已成为两型社会构建的瓶颈。因 成为具有不同权力和利益的对等的博弈主体。地方政府扮 此，两型社会建设中加强府际合作的研究尤为重要和迫切。 演着双重代理角色：一方面，它是地方微观主体（企业、个人 和其他团体）的利益代表，追求本区域利益最大化；另一方 一、两型社会建设中府际非合作及原因 面，它又隶属中央政府，按照中央政府的发展战略意图，落 分析 实中央政策。这种双向代表角色使得地方政府和中央政府 政府间合作模式问题的研究在国际上一般被称为府际 的目标既存在一致性，又有差异性，它们从不同理性出发而 管理（International Management），府际管理是关于协调与管 导致的博弈便不可避免。 理政府间关系的一种新型治理模式。两型社会建设中府际 中央政府的职责是提出政策方向，地方政府则选择适 非合作主要表现为中央政府与地方政府间的非合作博弈、 当的措施负责执行，这是一种合作关系。地方政府执行力是 跨区域环境治理的行政分割、环境管理部门间的“碎片化”。 中央政令得以有效执行的根本保证，也是一个国家行政管 1. 中央政府与地方政府的非合作博弈 理水平的具体体现。我国自上而下的环境管理体制的总特 我国是一个幅员辽阔、历史悠久的国家，在历史上便已 点决定了对各级地方政府执行力的依赖性。中央的两型社 收稿日期：2010-11-20 基金项目：国家社会科学基金课题（09BZZ040）；国家社会科学基