中国大都市区管治中的体制创新.PDFVIP

中国大都市区管治中的体制创新 安树伟 卢春香 郭 竞 大都市区（Metropolitan Area），也称都市圈，是指以大城市为核心，与 周边地区保持密切社会经济联系的城市化地区，使中心城市与周边地区共同构成 [1] 内部相互联系、有一定空间层次、地域分工和景观特征的巨型地域综合体 。大 都市区是世界城市化进程中的普遍现象，也是全球最具发展活力的地区。我国面 临着城市化进程的跨越，与以信息化带动工业化的产业跨越发展相适应，我国正 处于以都市区带动城市化的新城市时代，大都市区管治是中国未来区域政策需要 关注的主要问题之一[2]。与迅猛发展的大都市区相比，我国大都市区管治的进展 却严重滞后，这就需要深入思考如何通过体制创新完善我国大都市区的管治。 一、我国大都市区管治中存在的突出问题 （一）“重建轻管”和“单一式”的管治理念。 当前我国的大都市区建设和管理中，主导思想仍然是比较注重城市管理的 “硬件”——城市基础设施，而忽视城市管理的“软件”——人文环境的保护和 [3] 人的素质的提高 。“重建轻管”会导致投资效益低下，建设项目无法发挥作用， [4] 城市功能难以充分体现 。突出表现为城市管理投入与建设投资增长的比重呈大 幅度下降的趋势，使许多城市发展的外延形态同内涵功能之间的差距拉大，导致 管理工作跟不上；管治滞后又使建设好的设施得不到很好的维护，有的甚至损失 较重，现有城市基础设施作用发挥不足，成为制约城市社会经济发展的“瓶颈”。 管治理念的“单一化”主要表现为：一是把大都市区管治与发展中的“发展” 单纯地理解为主要是经济增长和物质性扩张，其结果或者是城市社会发展、环境 保护被置于次要地位，或者不能把经济、社会、环境整合起来进行发展与管理。 二是把大都市区管治与发展中的“管治”理解为政府单一主体的行为，并以建立 在传统科层制基础上的行政性行为为主导[4]。由于这两个方面的原因，才使现有 的大都市区管治实践缺乏整体性的思考。 （二）“后果导向”和“管家式”的管治模式。 我国大都市区的管治把重点放在问题发生之后，往往采取突击的方式进行整 治，这是一种“后果导向”式的管治模式[5]。当大都市区的问题发生之后，迅速 采取应急措施予以解决是重要的，但如果没有把原因搞清楚，那么类似事情还会 不断发生。“管家式”的管治，指政府试图充当“好管家”的作用，通过自上而 下的垂直方式，包括对涉及城市经济发展的方方面面进行各种规制，并且提供各 种基础设施和公共服务。但是面对巨大的社会变革，信息社会的推进和全球化的 深入使城市政府在原有管理体制中越来越力不从心，无法应对瞬息万变的社会。 （三）部分大都市区管治行政主体缺失。 大都市区的发展一般经历三个阶段：以集聚城市化为主的大都市区形成阶 段；集聚与扩散并行的大都市区形成阶段；多个大都市区的空间联合阶段[1]。这 表明从集聚城市化为主的大都市区发展到多个大都市区的空间联合，大都市区的 规模在不断扩大，当超出了一定行政范围之后，就出现了没有明确行政主体的大 都市区，由此导致行政主体的缺失，这种现象在京津冀和长三角非常突出。部分 [6] 大都市区行政主体的缺失，是长期以来制约区域政策发挥作用的主要瓶颈 ，导 致各地方行政主体各自为政，使发展成熟的大都市区管治处于无序状况。 （四）大都市区管治的监督机制薄弱。 目前我国大都市区管治中对权力的监督主要以行政体系内部的自纠自查、自 我监督为主，其中包括上级对下级的监督和部门的自我监督，而这两种监督的衔 接和自身监督又不甚完善。而从公众参与、公众监督的角度看，尽管不少地方已 实行了政务公开制度，但监督制度本身具有的缺陷、信息的不完全透明以及对新 闻媒体严格的管制制度等，基本上没有形成对大都市区管治有效的监督约束和法 律保障，不可避免地在实施过程中由于行政干预和行政负责人更替而导致个人意 识对大都市区管治的影响。