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自然文化遗产地控制旅游建设用地补偿机制摘要 通过分析自然文化遗产地控制旅游建设用地失效的原因，认为在目前我国规制手段不健全、管理体制不顺的情况下，城镇化和旅游经济高度发展的阶段，自然文化遗产地的农地流转为旅游建设用地将不可避免。在自然文化遗产地的保护和经济增长两个要素中间寻求一种动态的平衡，必须要充分发挥政府和市场的机能，设计一种机制使当地居民在受土地用途管制的同时向社会受益群体索取补偿。本文提出借鉴海外土地发展权制度，在自然文化遗产地配置可移转的土地发展权的内生机制，作为控制旅游建设用地“隐性市场”的有效管制方法。 关键词 遗产地；土地发展权；农地流转；补偿机制 中图分类号 F062.2 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2007）04-0128-06 随着自然文化遗产地旅游经济的高速发展，传统农耕的原生态经济遭到破坏，遗产地土地批租转让成旅游建设用地急剧扩张，严重威胁着遗产资源的价值及其周边环境。不合理的无序的土地流转使遗产地的农业用地剧减，开荒破土，破坏植被，大兴现代旅游设施，过量的生活垃圾的排放造成空气、土壤、水质的污染，严重破坏了遗产地的环境风貌，还影响到遗产地生物的生存环境，而且使那些能够反映文化遗产价值的信息受到干扰甚至破坏，最终使文化遗产的核心价值丧失，从而导致文化遗产地走向退化消失的边缘。 自然文化遗产地环境治理中一个突出的问题就是对遗产地环境敏感控制地带（包括核心区、保护区、缓冲区和边缘区）的空间进行土地使用的管制。遗产地过度的商业、旅游开发，不仅会破坏周边地区的自然生态环境, 还会对遗产的保护造成严重威胁。一些触目惊心的旅游建设项目，如庐山脚下的房地产开发、泰山缆车的破坏性建设、黄山核心区炸山修建宾馆、布达拉宫周边的现代化建筑……虽然暂时带来了可观的经济效益，但是却永久的改变了遗产地地形地貌的“原状”，破坏了遗产地的生态环境质量。青城山保护区内豪华的楼堂别墅多达266.67hm２，使长期栖息生存数千年、早已成为“青城山山魂”的仙鹤由于生存环境的突变而一去不复返［1］。 我国的自然文化遗产地除了来自自然力的破坏外，不加约束的当地居民的生产、生活活动成为其最大的危害因素，因此有一种观点倾向于把遗产地的居民全部迁移出去，笔者不赞成此观点，认为应设计一种机制使当地居民在受土地用途管制的同时向社会受益群体索取补偿。在对遗产地的环境整治和土地开发的过程中，既要考虑到遗产地边缘区域的旅游服务设施、村镇人口、经济产业发展的建设用地和农业用地的需要，又要考虑到对受限制土地发展而遭受损失的原住地居民进行补偿。这对于处于城市化和区域旅游经济高速发展的自然文化遗产地来说，是极为重要的。合理确定遗产地生态建设布局，须借鉴海外先进的农地保护理念，结合保护区资源的实际及经济发展的需要，进行遗产地保护理念和保护政策的制度创新。 1 自然文化遗产地控制旅游建设用地失效的原因 1.1 农民没有保护农地的经济诱因 我国自然文化遗产地大多处于传统农业耕作区，土地适宜性较广，土地利用方式多样。但是，遗产地应严格控制旅游建设用地，保证农地农有用途，因为遗产地的农地保护考虑更多地是农地的环境价值而不是农作物的生产能力，其主要效益有以下几个方面：传统农业景观与自然文化遗产资源的背景环境相协调；保护开敞空间、空气和水体质量及遗产地生态环境的改善；为游客提供“舒适”的乡村生活方式；向现代人类展示历史文明的沧桑巨变。显然，这四个方面的效益在很大程度上是“利他”的，是公益性质的，这种“利他”的正外部性经济行为是以牺牲向高收益行业，如商业、房地产业、休闲娱乐业等行业转移的权利，以农地的高机会成本为代价。对于原住地居民来说，农业的土地报酬低，政府对遗产地发展管制使土地非农开发过程中的自然增值部分减少，而在经济上得不到补偿。这种遗产地农地保护政策人为地压低了土地价值，称为区划的“打击”效应。 相对于遗产保护区外其他均质的土地来说，规划控制发展的遗产地显然是缺乏公平的，因此，农民以各种方式自发地进行土地使用权的流转，主要表现在村集体组织将集体建设用地的使用权出租给企业或个人，集体土地所有者出让农村剩余宅基地。这种农民集体所有土地的自发流转，被称为农地的“隐性市场化”［2］，遗产地普遍出现的乱搭乱建的违章建筑的土地使用权流转都属于此类。但是法律对农村集体土地使用权的流转不予支持，相关法律对农民集体所有的土地使用权流转作了严格的限制1998 年制定的《土地管理法》第三十六条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”；第四十三条又规定：“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的