市场化进程中乡镇政府“行为悖论”的发生学解析.pdfVIP

凌 西北大学学报(哲学社会科学版) 谚：竺三星篓鍪銎盏篓鲨篓羔型垦堂迪， r TNWU；；二二二；；；二二二==二；==；二二二二；；二；二；二；；i；；二i；；；二i；； 【公共管理研究】 市场化进程中乡镇政府“行为悖论”的发生学解析 徐 晨，王振亚 (陕西师范大学政治经济学院，陕西西安710062) 摘要：乡镇政府的“行为悖论”即行为失范问题，始终是一个困扰农村改革的难题。 从发生学的角度考察，乡镇政府“行为悖论”的产生，有其深刻的社会历史背景和体制根 源：以市场化为取向的改革，强化了利益机制在农村社会运行管理中的作用，使乡镇政府 面临公共性蜕变和以权力置换利益的巨大风险；“乡政村治”制度安排和乡级财政的结构 性缺陷，弱化了乡镇政府的社会管控职能和资源汲取能力，使其在摆脱财政困局的博弈中 极易发生突破制度底线的机会主义行为；“压力型体制”下自由裁量行动空间的拓展，加 剧了乡镇政府的角色嬗变和行为异化，使其从国家政权代理者蜕变为“政权经营者”的风 险增大。 关键词：市场化进程；乡镇政府；行为；发生学 中图分类号：D67 文献标识码：A 20世纪70年代末，中国农村进人了一个急剧的社会大变革时期。这是一场深刻的社会利益格局 的调整和改革，其范围之广、影响之深，在中国农村发展史上是前所未有的。问题的关键在于，农村社会 这场变革，把直接管理农村公共事务的乡镇一级政府推到了改革的风口浪尖：一方面，与其他层级政府 不同，作为农村改革的直接指挥者和操作者，乡镇政府处于改革以及由此引发的农村社会利益冲突的最 前沿，直接背负着推进农村全面改革和协调各种利益冲突的复杂而艰巨的任务，稍有不慎，便可能酿成 社会动荡，导致农村社会失序；另一方面，乡镇政府自身又必然成为改革的对象，从角色、职能到行为模 式都面临着全面的改革和转型。正是因为与农村社会和农民群众有着特殊的关联，使得乡镇政府改革 成为当今中国农村改革的焦点之一，也成为学者们关注的“热点”领域。然而，历史实践证明，对作为 “改革者”的乡镇政府进行改革的难度相当之大。改革开放30多年来，在中国特定的行政生态特别是 体制环境下，乡镇政府的角色重构、职能转变、权力配置、制度选择，进而集中体现的“行为悖论”即行为 失范问题，始终是一个未能得到有效解决的、长期困扰中国农村改革的难题，以至于有学者将乡镇政府 视为农村社会诸多问题的“制造者”，极力主张撤销乡镇一级政府。 从发生学的角度考察，乡镇政府“行为悖论”的产生，有其深刻的社会历史背景和体制根源。 收稿日期：2015-09。13 基金项目：国家社会科学基金项目(13XDJ021) 作者简介：徐晨，女，河南永城人，陕西师范大学博士生．从事马克思丰义政治学研究。 徐晨等：市场化进程中乡镇政府“行为悖论”的发生学解析 ·139． 一、市场化进程中利益机制主导作用的凸显使乡镇政府面临公共性蜕变的巨大风险 改革开放前，我国社会的利益结构是一种具有高度统一性和整体性的刚性结构，其基本特征是：国 家的整体利益统摄局部利益和个体利益，个体利益和局部利益服从于国家整体利益；同时，在国家统摄 下，局部利益和个体利益呈现非差异化。这种利益结构首先是长期实行单一公有制和高度计划经济的 产物。一方面，在所有制结构上，国家实行单一的生产资料公有制并运用国家政权的力量消灭了公有制 之外的其他任何经济成分，使公有制成为全社会唯一的利益源泉；另一方面，国家通过实行高度集中的 计划经济，使全社会的利益水平大致均衡，从而把社会的利益差异、利益竞争和利益冲突控制在最低程 度，防止其损害和动摇国家的整体利益结构。其次，中国社会特有的制度化的城乡二元结构强化并固化 了这种利益结构。1950年代以来逐步形成的城乡长期分割的二元结构，既有历史遗留因素的影响，更 是一系列制度安排的结果。新中国成立之初，随着国民经济的恢复和大规模经济建设的开始，城市人口 迅速膨胀，粮食供应紧张。于是，国家实行了农产品统购统销制度和城市居民粮食计划供应制度，并采 取各种措施控制农村人15I向城市流动。1958年户籍制度以及附着在这一制度上的就业、教育、医疗、社 会保障等一系列制度相继出台，从此，城市与乡村成为两个相互