地方立法中部门利益倾向成因及对策.docVIP

地方立法中部门利益倾向成因及对策自宪法和法律赋予地方立法权以来，地方立法就确立了民主和科学的基本价值，并一直致力于提高立法的民主化和科学化程度。经过30多年的有益探索，地方立法逐步走向完善，为各地推进改革开放、实现经济社会又好又快发展提供了法制保障，为国家立法进行了重要补充和积极探索。但地方立法毕竟是一个复杂的系统工程，由于受立法理念、立法力量、立法技术等多种因素的制约和影响，地方立法还存在着一些问题，其中部门利益倾向已成为制约地方立法质量的突出障碍。 一、地方立法中部门利益倾向的表现形式 在地方立法实践中，由地方政府提请制定地方性法规的议案或起草地方性法规草案所占的比例一直居高不下，其中一部分不同程度地带有部门利益倾向。这种倾向在地方立法中的表现形式多种多样，最突出的表现大致有以下三种： 一是重权力轻权利。在社会利益日趋多元化的时代语境下，地方立法已成为平衡、保护各方利益的最后一道屏障，但在公权力和私权利博弈的过程中，“借法扩权”，以立法之名，行侵权、垄断和谋取部门利益之实，非法限制或剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织的法定义务的现象仍时有发生。最典型的就是增加行政审批、行政收费与行政处罚等管理手段，即只要某项社会活动与本部门的工作职责有一点关联，相关部门都要借助立法形式增设本部门对此项活动的审批权、收费权和处罚权。 二是重职权轻职责。在现代民主法治条件下，行政权力源自人民主权，人民授予行政机关管理权，是为了维护人民的根本利益，因此，所授之权同时承载着重大的责任。但从我国30多年的法制发展史来看，权力一直走在责任前头，虽然近年来立法者已经正视这一问题，在立法中着力补救，但仅仅是缩短了权力与责任之间的距离而已，离两者齐头并进还相差甚远。实践过程中，很多地方性法规都对行政职能规定得细之又细，一一列明，恐有遗漏，而对行政机关在执法过程中应遵循的程序、条件以及应承担的责任则一笔带过，或干脆避而不谈。 三是重处罚轻引导。在地方立法实践中，普遍存在重视处罚而忽视教育引导的现象，只要法规中设定了“必须”、“应当”、“不得”等义务性、禁止性规范，在法律责任设置罚款条款的比例普遍居高，甚至对一些本来可以由道德规范来调整的行为也设立了行政处罚。这些行政处罚条款的设置和实施，总体而言对维护正常的行政管理秩序、提高行政管理的效率起到了重要的作用。但是，因一些法规中未规定罚款前置纠错程序，在具体执法过程中就缺少必要的教育引导，导致“以罚代管”现象泛滥，某种程度上罚款已成为违法行为合法化的通行证，这显然有悖于罚款设定的最初目的[1]。 二、地方立法中部门利益倾向的危害 近年来，一些政府部门不再满足于在一般执法活动中寻求部门自身利益，而是进一步上溯到立法的源头，通过主导立法过程自我赋权、蚕食公共利益、创造寻租机会，违背了法规应有的公平正义，并产生严重的危害。 一是破坏了法制的统一。“维护社会主义法制统一”是经我国宪法所确立的一项基本原则。就地方立法而言，法制统一就是指地方性法规不得与宪法和法律相抵触，彼此之间也相互衔接、不相冲突。然而，许多部门在起草法规时，往往以追求部门利益最大化为依归，时常忽视法律的统一性与协调性，将一些畸形的利益格局或权力关系带入法规中，使得法规中出现下位法与上位法冲突、同位法律之间相互矛盾，影响了法律的衔接，破坏了法制的统一性。 二是降低地方立法的效率。随着20世纪60年代以来经济学与法学的融合，效率这一经济学的根本命题被引入法律领域。立法效率并不是一个固定值，它反映立法效益与立法成本之间的一种互动关系，体现的是立法动态过程中的经济性[2]。而地方立法中的部门利益倾向会直接导致地方立法效率降低。首先，部门之间的利益之争会推迟地方立法的进程，增加立法成本。在制定涉及多个部门的法规时，相关部门都各自以自己上级主管部门的文件、规章为依据，在一些利益上互不相让，在责任上则相互推诿，致使立法者将相当一部分时间和精力花在了协调部门关系上，有些部门利益博弈过于激烈的法规只好暂时搁置。其次，“部门利益痕迹”影响法规的执行性，降低法规的效益。一些部门在立法时“有利则争，无利则推，他利则拖，分利则拒”， 只站在自己部门的角度看问题，对于综合性、全局性的问题把握不够或漠不关心，导致法规执行性不强，极大地浪费了立法资源。 三是成为滋生腐败的温床。目前，腐败问题已经成为世界上很多国家面临的一个共同的社会问题。谈到腐败，我们首先想到的是行政腐败和司法腐败，而很少会认识到颇具隐蔽性的立法腐败。其实，法律说到底是一种利益布局，立法无非是对利益布局作出安排和调整[3]。在经济利益驱动下，政府部门热衷于通过立法这一权威手段将部门私利固化在法规文本中，法律这一社会公器某种程度上堕落为