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上海城市管理行政执法服务外包的问题与对策 　　摘要：上海城市管理行政执法服务外包中存在着但是由于监管不到位、考核不科学等原因产生的暴力执行任务等问题，这些问题不加以解决将会影响到政府的公信力。解决这些问题需要从问题本身入手加强监管、科学指定考核指标；还可以面向未来实施网格化管理、通过群众的参与来进行广义的外包。 　　关键词：政府服务外包；城市管理行政执法；新公共管理主义；委托代理理论 　　伴随上海城市化进程不断推进，城市管理行政执法人员数量难以满足越来越高的市容管理要求。上海尝试将一部分辅助性工作外包给企业来实施。这种方式可以突破人员编制的限制，在短时间内大量增加执法力量，有着成本低见效快的优势。但在实施过程中，也存在着许多问题亟待解决。 　　一、相关概念与理论 　　（一）城市管理行政执法的概念 　　传统观念认为城市管理行政执法主要针对的是对于占道经营这一类的影响市容环境卫生所进行的执法行为，如今，城市管理行政执法的事项日益丰富，目前已涵盖了市容、工商、交通、水务、规划土地、燃气等部门的执法事项。 　　（二）委托代理理论 　　委托代理理论最早于20世纪30年代由美国经济学家伯利和米恩斯提出，从公共管理领域来说：委托代理的主体有三个即公民、政府、企业。公民是初始的委托人；政府具有双重的身份：其一，它是公民的代理人；其二，它也是企业的委托人，直接与企业签订协议；企业作为末端的代理人，就其代理事项依据协议对政府负责。 　　二、上海市城市管理行政执法服务外包的现状 　　（一）上海市实施城市管理行政执法服务外包的原因 　　上海市目前常住人口有2400万人。而全市的城管执法队员仅仅只有三千多人，即每万人约配置1.25名执法队员，远远低于参公后制定的每一万人配置三名执法队员的标准，执法力量明显不足。 　　上海城市管理行政执法队员的招录需要通过公务员考试来进行，招录新的队员所需的流程长、增加的人数也有限，而通过执法服务外包既可以?约行政成本又能够大量增加人手；另一方面，国外通过设置专门的马路集市和夜市的方式解决流动摊贩合法化的问题。我国也尝试借鉴国外经验，于2009年发布了《个体工商户条例（征求意见稿）》，主要内容就是要使流动商贩的存在合法化。实践中如深圳市的南门一坊步行街、浦东的昌里路小吃街等逐步解决了区域内流动商贩合法性的问题；如流动摊贩的合法性问题得以解决，现在大量招录的城管队员今后将会面临分流的问题。 　　（二）上海城市管理行政执法服务外包中存在的主要问题 　　由于研究所需的一些数据敏感难以取得，故以浦东新区某中队为例，通过对某镇辖区内的管理对象以及聘用的特保队员分别设计和发放了共150份问卷，发现在实施城市管理行政执法服务外包中主要存在以下的问题： 　　1. 执法服务外包超越权限 　　依据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政强制措施不得委托实施。而暂扣当事人的经营物品及工具这时一项典型的行政强制措施，但是，在对管理对象发放的问卷中显示，高达90.5%的受访者表示曾经在无正式队员在场的情况下被员暂扣过物品，详见表1。 　　2. 执法服务外包不规范 　　在实施执法服务外包的过程中，存在特保队员工作懒散的现象如：着装不规范、驾驶单位车辆不遵守交通规则，甚至还有对当事人有辱骂殴打等行为。在对某中队的居民发放的问卷中显示，有47.4%的受访者看到过特保队员在执行任务时有偷懒、着装不规范、言语粗鲁等现象，详见表2。 　　3. 责任主体不明确，管理对象维权困难 　　相当一部分管理对象或者根本不知道该向谁维权。即使有一部分人通过正规渠道去试图维护自己的权益，也是困难重重，甚至在维权成功后遭遇到了报复。 　　4. 特保队员缺乏职业认同感 　　特保队员的职业本身并不被人们认可，甚至相当一部分的特保队员对自身的工作也缺乏职业认同感。调查中有62%的队员认为自己的工作没有成就感，54%的队员认为自己的社会地位低。 　　（三）产生上述问题的主要原因 　　1. 从事城市管理行政执法服务外包的人员素质不高 　　在对某中队从事这份职业的特保队员的调查中发现有48%的特保队员的学历在高中及以下，他们所面对的管理对象本身文化素质也不高，在执行任务的过程中就很容易发生口角甚至会发生暴力冲突，详见表3。 　　2. 城市管理行政执服务外包的考核奖惩机制不科学 　　对于执法服务外包的考核主要针对的是执法服务外包的效果，如在道路上有摊位，相关责任人则会被扣发一定数额的奖金。许多特保队员为了不被处罚不得不采取一些不太文明的手段甚至是越权将经营工具及物品暂扣。 　　3. 城市管理行政执法服务中的监管不到位 　　企业作为市场主体，其追求的是利润的最大化，对于自己所雇佣的特保队员采用何种手段达到市容整洁的效果以及特保队员外出