政府采购监督管理体系主要模式.docVIP

　　政府采购监督管理体系主要模式 徐焕东 一、我国政府采购监管体系与模式的形成 改革开放以来，随着市场经济体制的建立以及买方市场的形成，各种经济主体对采购管理科学化的要求也逐渐强化，一些具有广泛竞争意义的方式，如招标等开始应用。从政府层面讲，一方面，社会民主意识的增加、政府资源的有限性，要求政府支出遵循以尽可能少的支出获得尽可能多的社会公共功能的市场性规则；另一方面，市场经济下买方市场的形成，需要政府更多运用有效的市场竞争规则，通过采购方式的改进和监督管理的完善，获得更好的采购效果。加上随着市场开放的推进，我国利用世界银行和其他国际组织的贷款项目也日益增多，诸如世界银行等组织也明确要求贷款机构利用招标方式进行采购。因此，上世纪九十年代初，我国部分政府工程采购开始使用招标方式。也正是在这一背景下，诞生了我国第一部涉及采购方式规范的法律——1999年出台的《招标投标法》。 《招标投标法》立法的本意是对招标投标这种特殊的竞争采购方式进行规范。值得一提的是，在世界其他国家和地区，对招标投标行为进行法律规定，一般是针对公共采购进行的，且基本包含在政府采购法律框架内。而我国《招标投标法》在起草时却针对几乎所有的招标投标行为，即“在中华人民共和国境内从事招标投标的，适用本法”。也就是说，《招标投标法》并不只规范政府采购中的招标行为，而是一种规范所有招标投标的程序法。1999年《政府采购法》尚未出台，《招标投标法》就成了政府项目采购特别是政府工程进行招标的主要法律依据。 从法律角度看，《招标投标法》是一种规范招标投标程序的法律，只能规范招标采购行为，并不能代替成为规范政府采购这种涉及政府这一特定主体进行采购的公共行为的法律规范。自1996年起，我国部分地区开始尝试政府采购实践和法律规制。最典型的如深圳、上海等地，其中，深圳利用特区可以在一定程度上制定地方法律的条件，通过总结实践经验，于1998年出台了《深圳市政府采购管理办法》。这些制度对政府采购做了初步的说明和界定，对政府采购的程序、方式，当事人的权利、义务和责任等有了基本规定，特别是对政府采购的监管做了规定，在我国属于最早进行政府采购制度规范的实验，其时间比《招标投标法》更早，具有开拓性。 1996年，我国立法部门也开始着手《政府采购法》的起草工作。在《政府采购法》不能及时出台的情况下，1999年，财政部出台了《政府采购暂行管理办法》。这是我国历史上第一部有关政府采购的管理办法，其对政府采购的运行模式、监督管理都做了比较具体的规定。 《政府采购暂行管理办法》执行三年后，《政府采购法》于2002年6月29日由全国人民代表大会常务委员会正式通过。《政府采购法》对政府采购法律规范的范围，政府采购的运行模式、运行机制、监管主体和职责等予以规范，明确了政府采购各方当事人的权利、义务和责任。其中，重点明确了监管机构及其职责，监管程序、方式与重点内容，基本上形成了目前政府采购的监管结构、体系和方式。 《政府采购法》，对政府工程采购发挥着重要规范作用的《招标投标法》，涉及规范政府采购合同的《合同法》，以及后来国务院办公厅、发改委、财政部、商务部、交通部等部委相继颁发的大量管理办法、政策措施等，地方政府制定的地方法规、政策和操作实施办法，构成了我国政府采购法律制度体系，形成了我国独特的政府采购监管模式。 应该说，我国现行政府采购制度框架、体制模式、监管体系，是在公有制下，在政府部门分别、分类管理的背景下形成的。主要由政府部门主导起草制度和法律条文，由人民代表大会讨论通过，具有很强的中国特色和国情烙印。 二、我国政府采购监管体系的主流模式及特征 经过十几年的制度建设和实践，我国初步形成了具有中国特色的政府采购制度框架、运行模式（含政府工程采购的大采购）、监管体系与模式，基本形成了政府工程采购与货物、服务采购两个监管主体多元化的特殊体系。在这一部分中，笔者将对我国现行政府采购监管体系与模式进行归纳梳理。 由于《招标投标法》和《政府采购法》并存，《政府采购法》第四条又明确政府采购工程招标的适用《招标投标法》，虽然该条并没有说明，政府工程采购究竟只是在程序方面适用《招标投标法》，还是在监管方面也适用《招标投标法》，但实际操作中，人们往往自觉不自觉地将政府工程采购的操作程序和监管都纳入了《招标投标法》的适用范围，从而使同属于政府公共采购性质的工程采购和货物、服务采购规范成了“两张皮”，使本来应纳入《政府采购法》统一管理的政府工程采购，游离于《政府采购法》之外，由此形成了政府工程采购和货物、服务采购两套几乎完全不同的监管体系和模式。 下面从政府工程采购和货物、服务采购两个角度，分别阐述目前政府采购的主流运行模式和特征。 （一）政府工程采购形成了分散监管的体系与模式 《招标投标法》第七条规定，招标投标活动及其当事人应当接