私法形式行政组织的概念及其公法约束.docVIP

　　私法形式行政组织的概念及其公法约束 　　我国行政法研究关注的重点长期在于通过公法规范行政机关的组织和行为，而对私法形式行政组织的关注不足。私法形式行政组织的产生源于行政主体在履行公共职能时对于公、私法组织形式和利用关系选择的自由。 　　即使行政主体选择私法的形式进行活动，适用一定程度上的私法自治原则，但其仍然要受到公法的约束。国有企业是私法形式行政组织的一种重要的表现形式。在目前国有企业改革的背景下思考为什么要对私法形式行政组织进行公法控制？ 这种控制与计划经济时代的行政干预有何区别？ 包括哪些内容？等问题，意在明确私法形式行政组织适用公、私法规范的界限，同时为国有企业分类改革的开展提供思路。 　　一、私法形式行政组织的定义与性质 　　（ 一） 私法形式行政组织的定义 　　私法形式的行政组织指的是由国家投资、设立，用以直接执行行政任务的私法组织。①行政主体为什么要以私法形式完成公共任务？ 这是因为，一方面虽然政府负有提供公共物品和服务的功能，但有些公共性目标的实现仅运用高权行政的方式难以达到，需要通过私法形式完成； 另一方面，尽管政府可以不通过私法形式完成公共任务，但是考虑到灵活的管理方式、经济性和效率以及对公民权力和自由的更好保障，私法形式是一个比较好的选择。 　　1. 私法形式行政组织与一般私法组织的区别。由于国家设立私法形式行政组织的目的是为了借助私法的形式来完成政府承担的公共职能，因此其在内部结构的设置、人员选任等方面都与一般的私法组织有所不同。③在西方国家，它们常被认为是一种特殊法人。美国学者弗朗西斯认为，尽管美国的联邦公司采取了公司的法律形式，但从其设立目的和活动内容来看，不能被简单地视为普通商业组织。无论其经营成效如何，其本质是履行联邦管理和干预社会经济以及提供公共服务的一种组织形式，而不是管理国有资产以求得增值的工具.④对此类国有企业而言，完全的政企分开是不可行的，政府必然会较多地对其经营方针和经营活动进行引导和监控。 　　2. 私法形式行政组织与国有企业分类 　　私法形式行政组织并不等于国有企业，而是国有企业中的一种类型。国有企业是国家完成一定公共任务的私法组织形态，即私经济行政的一种表现。国家设立国有企业主要为了从事私经济行政中两种行为： 行政私法行为和行政营利行为。依据投资、设立目的和从事行为的不同，可以对国有企业进行以下划分： 　　（ 1） 从事行政私法行为的国有企业 　　行政私法行为指国家以私法方式达成行政任务的行为，也称为私法形式之给付行政，⑤属于直接追求行政目的行为。被国家投资、设立从事行政私法行为，直接执行行政任务的私法组织，就是私法形式行政组织。 　　私法形式行政组织与西方国家政府公司或公企业的分布领域较为相似，大部分处于邮政、电信与大众传媒、铁路、电力、天然气、石油、煤炭、航空运输、金融服务等战略垄断领域与公用事业领域。私法形式的行政组织在我国最为典型的表现是行政性公司，它们既开展经营活动，又承担行政管理职能，多由原政府主管部门转变而来。⑥例如，2013 年铁道部撤销后成立的中国铁路总公司就是私法形式行政组织。 　　（ 2） 从事行政营利行为的国有企业 　　行政营利行为指国家为了增进国库收入而以私法方式参与社会上的经济活动，属于间接追求行政目的的行为，可表现为国家或行政主体依特别法或公司法规定，投资设立公司从事营利行为。⑦一般而言，经济目标型的国有企业或是处于竞争性领域的国有企业属于从事行政营利行为的国有企业。 　　对从事行政私法行为的国有企业（ 即私法形式行政组织） 与从事行政营利行为的国有企业进行区分的意义在于，二者的组织结构以及与政府间的关系紧密程度存在着不同的要求，同时也意味着公法调整力度的不同，即公法对于私法形式行政组织的控制和调整程度较高、内容较多，而对从事行政营利行为的国有企业的约束较少。例如，德国对于视之为间接国家行政的国有企业主要是通过公法原则以及人事、财务设置加以控制，并辅之合法性监督。⑧如德国的邮政股份公司中部分员工的管理依照的是公务员法。⑨再如，澳大利亚 1994 年制定的《联邦公营企业法》规定，主要目标在于追求社会公益的垄断性质国有企业，设立依据是政府法令或条令； 对于联邦政府控股的国有企业，设立依据是公司法。 　　（ 二） 私法形式行政组织的性质 　　1. 私法形式行政组织是纯粹的私法主体吗？ 私法形式行政组织的性质如何？ 具有什么样的法律地位？ 从现行立法和当前学界研究来看，多数倾向于将其视为是一种和一般民商事主体并无二致的私法组织，认为其主要由《公司法》等私法规范进行调整。但是，私法形式行政组织又与一般的企业不同，多数承担着一定的公共任务。其兼具企业性与公共性，其企业性体现在独立核算性、经营自主性、生产性和效率性等方面； 而公共性则体现在所有权、主体、目的