从社会管理创新角度看城市管理领域相对集中行政处罚权制度.PDF

行政法学研究 年第 期 2012 1 从社会管理创新角度看城市管理领域 相对集中行政处罚权制度的完善和发展* 1 2 石佑启 , 张水海 ( 中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430074 1.教授；2.博士研究生） 摘 要：当前，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，经济社会结构、利益格 局、思想观念深刻变革，我国社会管理理念、体制机制和方式等也随之创新。作为社会管理的重要组成部 分，城市管理领域相对集中行政处罚权制度及其实践，在我国已有15年的历程，取得 了一定社会成效，也 存在诸如执法理念滞后、执法体制机制不顺、执法不规范等需要加以改进的问题。破解这些难题，需要顺 应经济社会发展的新形势，从社会管理创新的整体角度对其进行系统反思。 关键词：社会管理创新；城市管理领域；相对集中行政处罚权制度；完善 中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1005-0078 （20 12 ）0 1-026-06 自从1996年 《行政处罚法》第16条规定： “国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民 政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”以及1997年3月国务院法制办批复同意北 京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作( 国法函[1997]12号) 以来，相对集中行政处罚权制度在中国 已经经历了15年多的历程。现在，全国实施这项制度的地方，涵盖了所有的直辖市和30个省会城市， 很多省市还在向乡镇继续推进。这项制度率先在城市管理领域进行试点，是为解决职责交叉、多头执 法、执法扰民、执法机构膨胀、执法效率低下等问题，提高城市管理质量和水平，推动经济社会发展 的一个重要尝试，是我国行政管理体制改革和社会管理体制改革的一项重要举措。十多年来，取得了 良好的社会效果，也存在一些诸如执法理念滞后、执法体制机制不顺、执法不规范等需要加以改进的 问题。要解决这些问题，不仅涉及到如何推进依法行政，更涉及到如何进一步深化我国的行政管理体 制改革、社会管理体制改革。我们应当顺应时代潮流，积极推进社会管理体制机制制度创新，并以此 为视角来反思我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展路径。 一、当前我国城市管理领域相对集中行政处罚权制度存在的主要问题 1.执法理念和观念滞后。有的地方重管理轻服务，有的地方只重经济增长不顾生态坏境平衡，有 的地方只讲实体不讲程序，有的地方只讲权力不讲责任，有的地方只讲强权压制，不尊重行政相对人 的人格尊严以及实体权利、程序权利，简单粗暴执法，野蛮执法，认为只有强制手段才是最能解决实 际问题的办法，现在工作开展得不顺利，是因为力度还不够。有的地方执法中只强调单方行政，不讲 合作协商，排斥行政相对人的参与，不听取行政相对人的陈述申辩，不依法实施听证，侵害公民合法 权益。①一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄。这些问题在一定程度上损害了人民群众 的利益和政府的形象，妨碍了经济社会的全面发展。 2 ．缺乏中央层次的专门统一法律法规。目前，在中央层面，没有一部专门的相对集中行政处罚 权法律或者行政法规。有的同志认为，由于缺乏专门的城市管理综合行政执法法律或者行政法规，城 * 本文系石佑启主持的国家社科基金项 目 “行政权力的合理配置与依法行政研究 （10BFX031）”的阶段性成果。 ① 近年来，互联网等媒体报道了一些地方和部门行政执法过程中采取对当事人精神肉体折磨或者其他侮辱人格的 行为，如游街、罚跪、辱骂、公开隐私、殴打等等。 26 石佑启、张水海：从社会管理创新角度看城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展 管执法人员在执法时只能依据国办发[2000]63号文件、国发[2002] 17号文件等国务院文件以及一些部 门规章和地方性规定，仍然感到底气不足，是 “借法执法”，甚至是不合法的。①近几年来，不少全 国人大代表、全国政协委员和学者多次就城管立法问题提出建议、提案。他们认为，在研究各地制定 的地方性法