镇村管理及服务的多维关系——村民自治下广东镇村关系变迁及调适.pdfVIP

广东农业科学20lO年第6期 镇村管理与服务的多维关系 ——村民自治下广东镇村关系变迁及调适 潘利红．赵艳芝 (华南农业大学思政部。广东广州510642) 摘 要：广东当前乡镇体制尚处于全能型向管理型的转型阶段，管理权限依然很大．控制性强．服务责任和能力则呈现下降 趋势．距离一般认为的“从管理向服务”的转型存在较大距离。以此为基础，提出了有针对性的调适意见。 关键词：镇村关系；村民自治；管理；服务 中图分类号：F37．1 文献标识码：A 文章编号：l004—874X(2010)06_-0307_04 乡镇政权与村民组织之间的制度关系和交涉方式．是 协助乡镇政府完成行政任务[3]。也有学者依据村民自治制 基层政治格局的重要组成部分。国内学界关于镇村关系 度设计将镇村关系划分为领导与被领导关系(党委与村支 的论述较多，且多采用“管理一服务”的分析框架。这些讨 部之间)、指导与被指导关系(乡镇政府与村委会之间)和 论对于指明我国镇村关系宏观走向是有用的．但由于对现 管理和被管理关系(乡镇政府与村委会之间)H1。类似的还 代政府管理和服务关系．以及管理职能内部关系缺乏细化 有将镇村关系简化为“指导与被指导”一元关系，同时将之 分析．致使对镇村关系走向的认识始终隐讳不清，所提策 细分为行政命令性指导、控制影响性指导、影响性指导、无 略也缺乏应有针对性和合理性。2008年7月至2009年1力性指导等等[5]。 月．笔者协同“广东新农村建设巾村‘两委’及村镇关系研 以上说法都是从镇级党委政府职能的角度去分析镇 究”课题组其他成员就广东乡镇职能、镇村关系、村民自治 村关系的。都有一定道理，但深究起来也普遍存在一个明 情况展开了调研。我们在粤北选取H镇、F镇，粤东选取N 显缺陷。即未对管理(服务)职能进行细化分析，以致将管 镇、X镇，粤西选取L镇、Y镇，珠三角地区S镇、T镇，每理与服务关系简单比拟为“统一”或“对立”的一维关系。事 个镇分别抽取2个行政村．在抽取的行政村中收回有效调 实上，政府管理(服务)职能町细分为“能力”和“权限(责 查问卷420份。此次调研对象包括县(市)领导、乡镇干部、任)”2个层面。以管理职能为例。管理能力指的是政府对 村两委干部以及普通村民等，调查内容包括镇村十部考核 社会实施管理的行政效率及成效；管理权限指的是政府管 方式、镇村沟通方式、镇村财务交接方式、村两委选举状 理所达到的范围。对于政府而言，管理权限与管理能力并 况、村民大会(村民代表大会)召开情况、农村公共产品服 非是简单的正相关关系，管理权限增大不一定带来管理能 务状况等。除珠三角2个经济发达乡镇外，其余，是以农为 力的提升。许多情况下共至还会妨碍能力的提升。这个道 主的经济不发达乡镇．本研究主要针对经济不发达乡镇情 理．换作“服务责任”和“服务能力”亦然。因此，“职能”概念 况进行论述。调研结果发现，实施村民自治以来尤其是税 绝非内在统一的“铁板一块”，同样，管理与服务也不是统 改后，广东基层政府管理权限受到抑制，但触角依然广泛， 一或对立的“一维关系”，而是具有多重组合町能的“多维 同时公共服务能力呈现弱化趋势。成为影响当前镇村关系 关系”。 良性发展的主要障碍。 从表1可知．表中所列政府职能性质与镇村关系，仅 代表4种理想类型．并不具有绝对实指意义。事实上，大多 1权限(责任)与能力 数社会都是游移于4种类型之间．至多具有某种倾向性。 关于当前我国乡镇与村组织关系的现状．理论界一直 如20世纪60、70年代的中同基层政权虽然管理、服务的 众说纷纭。一是“密切”论。即认为税改后因镇村利益链条 权限和能力在各地并不均衡，笼统地将之归为“全能型”。