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地方人代会会前活动探析 　　根据代表法规定，代表在本级人民代表大会会议期间的工作和本级人民代表大会闭会期间的活动都是执行代表职务。但是，由于我国实行人大代表兼职制，即人大代表的大部分时间和精力都用在本职工作上，集中履职的时间较短，这就要求人大代表在闭会期间开展必要的代表活动，尤其是组织开展好会前活动，以便为会议期间做好代表工作奠定基础，地方人代会会前活动（以下简称会前活动），顾名思义，就是指在地方人民代表大会会议举行前开展的代表活动，它是相对于地方人代会会后活动而言的，两者都属于地方人大闭会期间的代表活动。其中，会后活动重在落实——即落实好会议期间通过的各项决定和决议。与之相反，地方人代会会前活动重在准备，就是为会议期间审议各项工作报告、撰写议案以及提出意见、建议和批评等工作打基础、作准备，既包括由本级人大常委会或者委托下一级人大常委会组织开展的集体活动，如集体调研和集中视察等，也包括由代表本人独自进行的个体活动，如持证视察。因此，认真组织和积极开展会前活动，已经成为各地人大的一项“常规”动作。 一、地方人代会会前活动的历史沿革及其现实作用 地方人大制度创建于1954年，为执政党巩固基层政权和实现人民当家作主发挥了重要的制度保障作用。然而，当时制定的地方组织法规定的主要是会议期间的代表工作，并未涉及闭会期间的活动，只是在第二十条规定“地方各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律、法令和政策，协助本级人民委员会推行工作，并且向人民代表大会和人民委员会反映群众的意见和要求。”[1]尽管如此，在第一届全国人大常委会一次会议举行后，时任全国人大常委会委员张治中却提出一项书面意见，建议每位常委会委员应该出去视察，了解地方情况和听取群众意见[2]。1955年8月，全国人大常委会作出《关于全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市人民代表大会代表视察工作的决定》[3]，明确要求省、自治区、直辖市人大代表每年应当视察工作两次，其中，视察时间可安排在春耕以后和秋收以后，视察的地点可以到原选举单位的地区或在省、自治区、直辖市范围内的其他地区，视察的形式可以分组也可以单独进行，视察的对象是“一府两院”有关人员和当地人大代表或人民群众，视察的目的是发现问题而非直接处理问题，从而使代表视察正式确立为一项制度。虽然当时没有闭会期间的概念，但是，这种视察工作其实就是其中的一种工作形式。遗憾的是，从1957年下半年开始，人大工作因受到“左倾”思想的影响而难以开展工作，并最终在“文革”期间受到新中国成立以来最严重的破坏，极大地损害了我国的社会主义民主和法制建设。由此可见，在地方人大制度创建以后的很长一段时间里，地方人代会会前活动都处于缺失状态。 改革开放以后，人民代表大会制度逐渐得到恢复和发展，尤其是地方人大常委会制度的设立，使得地方人大的职能作用扩展至闭会期间，实现了地方人大行使国家权力的常态化。1982年，《全国人民代表大会组织法》首次提出开展会前活动的要求，就是“代表团在每次全国人民代表大会会议举行前，讨论全国人民代表大会常务委员会提出的关于会议的准备事项。”[4]然而，1982年修正的地方组织法却并未出台制定相关的条款。反而是一些地方人大进行了积极的探索和实践，出台了有关的规定。例如，山西省于1986年出台《山西省人民代表大会代表视察办法》，明确要求“集中统一组织视察一般在代表大会前进行，由省人大常委会办公厅组织，或者委托市、县、区人大常委会以及地区人大工作联络组组织。”[5]之后，各地人大相继制定了一些地方性法规，对会前活动作了进一步的规范。例如，1990年实施的《北京市人民代表大会议事规则》第八条规定，市人民代表大会预备会议举行前，代表按照选举单位组成代表团……代表团全体会议或代表小组会议讨论召开代表大会的有关事项：会议议程草案；主席团和秘书长，国民经济、社会发展计划和财政预决算审查委员会以及议案审查委员会、法规审查委员会等需要设立的委员会的组成人员名单草案；各项工作报告征求意见稿和地方性法规草案稿；提出议案和建议、批评、意见；选举的准备工作和代表大会会议的其他准备事项[6]。而1996年制定的《北京市人民代表大会代表视察办法》则规定，“市人民代表大会常务委员会（以下简称市人大常委会）在每次市人民代表大会会议召开之前，应当在适当时间统一安排或者委托区、县人大常委会安排代表就市人民代表大会及其常委会重大决议、决定的贯彻落实情况，本市国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况，以及人民群众普遍关心的问题进行视察。”[7]以上两部规定，实际上指出了地方人代会会前活动的两种基本形式——即代表团分团活动和视察活动。当然，除此之外，还有集中学习和培训活动以及代表联系选民活动等，这些就构成了目前地方人代会会前活动的主要形