转型背景下排污权初始分配复杂性研究和模式选择.doc

转型背景下排污权初始分配复杂性研究和模式选择 　　摘要： 运用多学科综合研究方法对排污权初始分配的重要性及其复杂性进行科学解析；在此基础上，结合国内外现有实践经验，从配置公平性、配置效率和价格发现功能等方面，系统比较与剖析现行三类主要的分配模式，重点探讨了我国转型背景下排污权初始分配的模式选择问题。 关键词： 排污权交易；初始分配；复杂性分析；公平与效率 中图分类号：F205；X321 文献标识码：A 文章编号：1001-8409（2014）02-0047-05 从国际环境治理经验看，实现直接管制与经济激励有机结合的排污权交易制度将成为我国实现污染减排目标的重要政策工具。然而，历经近二十年探索，排污权交易在我国只是具有了形式，真正适应国情的制度体系尚未确立。这主要归结于机制设计的不完备性，并缺乏相应的制度支撑[1，2]。究其深层次原因，有两方面值得注意：一是合理的排污权交易体系确立具有情境依赖性。国外成功实践都相当重视体系运行所依赖的社会、经济、政策等情境，并在考虑内部多层次、多方面内容相互关联与互补协调的基础上，形成对产权界定、初始分配、市场交易等机制的具体设计[3]。然而，单纯仿效国外经验并不能实现向新型管理体制的顺利转型。二是向新型体制的转型还必然面临着制度变迁中的路径依赖问题。作为一项新的制度安排，我国排污权交易体系的具体设计与实施一直受到排污收费、排污许可证等传统手段的惯性与刺激[2]。 “十二五”时期是国际经济转型与中国经济社会转型的重叠期。全球经济持续低迷的冲击迫使我国必须启动增长模式全面转型，能源与环境压力也已超过其他国家。因此，探索构建符合国情的排污权交易体系以充分发挥其优越性，成为具有重要意义的现实问题。这也将是一项复杂艰巨的系统工程。其中，初始分配机制的确立是制度有效实施最为关键的环节。尽管国内学者在经验介绍、机制比较与创新等方面已有不少成果，但是许多研究并未客观、全面地展开，甚至还存在曲解或误解。本文立足我国国情，试图通过多视角、多学科的整合研究对该问题进行重新审视与剖析，希望该尝试可为排污权交易在我国完善与推广提供理论依据。 1 排污权初始分配的复杂性分析 基于科斯定理的排污权交易是对传统庇古理论的扬弃。从配置过程看，其作用发挥需要经历两个排污权配置阶段：初始配置与优化配置。政府在初始配置阶段占主导地位，通过综合考虑区域社会经济状况及环境质量目标，核定污染控制总量，并以此为条件建立定额的排污权，进而运用特定分配机制分配到区域内企业；而优化配置发生在二级市场，通过允许排污权以货币交换形式在企业间流通，促进污染治理责任重新分配，降低社会减排成本。可见，在优化配置阶段，市场机制发挥核心作用，政府职能转变为实施有效监管、市场规范和引导等，以向企业间交易提供良好环境。因此，初始配置是优化配置的前提条件、制度实施的基础环节。 然而，由于对科斯理论的片面认识或曲解，无论理论界还是实践界在很长时间内都把重心放在交易机制设计与交易市场构建上。随着实践的不断深入，尤其是在《联合国气候变化框架公约》下坚持“共同但有区别的责任”原则促成国际气候资源公平效率配置的谈判困难重重，初始分配才被作为一种敏感性难题、政策形成的最大壁垒，引起国内外学者的关注[4，5]。初始分配的实质是对环境容量这种特殊资源的配置，而环境容量资源被产权界定后产生的多重复杂属性是造成初始分配复杂性的根源。具体而言，主要体现在以下方面： （1）排污权本质上是行政机关依法核准企业排污的公权力凭证。与行政处罚、行政征收等基于法律对行政相对人权益的剥夺和限制不同，其目的在于通过赋予行政相对人额定环境容量使用权以抑制危害环境公共利益的因素[6]。排污权虽然不是排污企业的常规生产要素，但若没有它企业便无法开展生产。因此，初始配置公平与否也直接影响到企业的经济利益与环境权益。进一步讲，企业间初始配置的公平性还需综合考虑到现有企业间配置的横向公平性，以及新旧企业间配置的纵向公平性。 （2）排污权是对环境容量资源的部分私有化而形成的。按照物权法原理，其是从环境容量资源所有权中派生，并仅分享了后者中的利用权与收益权而形成的准物权[7]。排污权还附着一些不具竞争性与独占性的生态保护功能与社会公共权益。尽管科斯定理论证了在理想产权环境下任何分配方式都能达到资源配置帕累托最优，但不同分配方式仍可能形成企业乃至社会间收入分配效应的显著差异。因此，从该意义上讲，初始分配除了要注重实现企业间配置的公平性，还需要将社会公众的利益与权益纳入到公平性考虑的范畴。即应尽量缓解或避免企业将管制成本向社会公众转嫁。 （3）排污权是缺乏完全保障的财产权。政府将有限污染排放权利授予排污者，使其对环境容量资源具有部分法律意义上的控制力。由于政府