农村民间组织和村委会角色划分和衔接.doc

农村民间组织和村委会角色划分和衔接摘要：当今的农村民间组织是在村民自治的背景建立和发展起来的，它在一定程度上弥补了村委会在组织农村经济建设、发展农村公共及公益事业等方面发挥作用时存在的不足。考察其实践，尽管不同类型的民间组织与村委会有着不同的联系，但在理论上，它们都是政府引导和农民参与背景下，与村委会共同实施农村管理的农民组织。 关键词：农村民间组织；村委会；职能划分；角色衔接 中图分类号：C912.8；D927文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn2013.03.021 农村问题实际上是超大的乡村社会如何组织和管理的问题[1]。时至今日，“以组织管理农村”已是政府以及研究界的共识。在这种共识之下，国家近年通过多种方式积极促进农村民间组织发展，研究者也从不同的角度深入探讨农村民间组织的价值、功能及发展模式、势态等问题。然而应该看到的是，农村民间组织的生成和发展是在村民自治背景下进行的，因此，对农村民间组织的研究不应抛开这一背景独立开展。本文从理论与实践两个视角探讨农村民间组织和村委会的角色划分与衔接问题，并就如何促进两者有效衔接提出对策与建议。 一、农村民间组织与村委会的角色定位 我国现行《宪法》以及《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）将村委会定位为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，同时，通过诸多立法为这一角色设置相应的职能。通观现行法律，当前涉及村委会职能规定的既有中央立法也有地方立法，我们将这些立法分为三类：第一类是中央立法，包括宪法、法律以及各类行政法规、部门规章以及司法解释、中央部门各类决定。第二类是省级行政单位，省府所在地的市、计划单列市等所制定的地方性行政法规和地方政府规章，它们当中包括了各省为实施《村组法》而制定的实施办法以及除此以外的其他行政法规和规章。第三类是县级政府以及乡镇政府出台的村干部管理办法[2]。从内容上看，除没有为村委会设置外交职能之外，法律为村委会设定了涉及农村政治、经济、文化、教育以及医疗卫生，乃至于军事等方面的职能。因此，在文本制度里，村委会被制度设计为全能的农民组织。 但村民自治实践中，乡村关系行政化致使村委会完全脱离了农民自治组织的性质。研究共识认为，作为农村自治组织的村委会在实际运作中角色走样，职能发生错位和偏离；并非行政机构的村委会在实践中过多地执行了行政任务，而其社区自治职能却实施乏力；村委会及村干部使用行政而非民主手法管理农村事务，日常运作严重依赖或附属于乡镇政府，因此，村委会变现成为基层政府的“一条腿”或者派出机构[3]。 与村委会架构庞大的职能立法相比，现行法律中关于农村民间组织的立法不可同日而语。由于农村民间组织的种类繁多，各类组织有不同的设立目标和运作方式，并且不同民间组织有不同的职能，因此，我国尚无关于农村民间组织职能的统一规定，仅有关于民间组织登记、会计财务管理等方面的行政或地方立法。2006年我国出台了《农民专业合作社法》，但它主要是针对农业经济合作组织而不是一般性农村民间组织。 立法上的空白为理论研究提供了较大的空间。一些学者从提高农民政治组织化的角度出发，认为农村民间组织的角色和职能是代表农民进行利益表达，推动农村民主化，对农民进行民主化教育的[4]；另一些学者从提高农民经济的组织化的角度出发，认为农村民间组织具有促进农业产业化，农村经济市场化等方面的功能[5]；俞可平教授[6]通过实证研究概括了农村民间组织的作用，认为主要包括：推进村民自治，为村民提供各种服务，调解村民之间的纠纷，帮助老弱病残，维护农村安危，改善农民与党和政府的关系，推动农村经济的发展等。但是，从前述村委会职能立法上看，民间组织的这些职能均已包括在其中，那么，当村级场域内同时出现两种组织时，两者角色如何区分就是值得注意的问题。 二、农村民间组织与村委会角色协调的实地考察 通过对辽宁、湖北、广东以及浙江等地的情况进行考察可知，当前在农村中较为主要的民间组织有三类：第一类是活动区域主要在村级场域内，以管理、服务农村居民生活为主要宗旨的组织，其代表是老年人协会；第二类是服务于农村经济发展的组织，其代表是种植协会或者养殖协会等农民专业合作实体；第三类是农村社区建设中的新型组织，其代表是社区理事会。 （一）生活服务型组织与村委会的角色区分——以老年人协会为例 浙江的老年人事业发展一贯良好，早在2007年，全省90%的行政村已建立村级老年人协会，农村老年人入会总人数达357.78万人，占农村老年人总数的73.36%，有51.73%的农村基层老年人协会已达到了“班子建设好，作用发挥好，制度落实好；有活动场所，有经费来源，有教育载体；老年人无非正常死亡，无赌博、吸毒，无参与邪教、迷