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土地出让金制度性质探究及其启示摘要：文章通过法规归纳法和经济学模型分析法透视土地出让金收入和支出的性质，为土地出让金制度改革和研究提供新的视角。土地出让金收入本质上是国家通过公权力即公共利益对私人产权的强势地位汲取的土地开发增值收益，是国家“先征后让”的结果；从支出结构来看，土地出让金支出具备政府购买和转移支付的公共财政功能。土地出让金收入性质突出了公共利益和私人财产的对立，土地出让金制度改革应眼点则应重在创设公共利益与私人产权在利益上平等博弈机制，体现“公产私产地位平等”物权法的精神。建设具有合理依据的土地出让金收入分配技术方案的理论支撑，是设计土地出让金收支管理制度的基础，是当今之要务。土地出让金的公共财政功能可以将土地出让金收支引入国民收入经济循环中，可进一步研究其作为宏观经济政策参与国民经济的宏观调控。 关键词：土地出让金制度；土地出让金收入；土地出让金支出；性质 上个世纪90年代以来，以土地出让金制度为核心的土地制度改革取得了很大的成绩，激发了多元经济主体的活力，盘活了土地资源。本文在梳理土地出让金制度实施以来的法律规章和总结实践做法的基础上，对土地出让金收入和支出的性质进行重新审视和界定，在此基础上，视图为土地出让金制度改革和研究提供新的研究视角。 一、土地出让金收入内涵的历史演变及其性质探讨 （一）土地出让金收入内涵的历史演变 1988年《宪法》和《土地管理法》确立了我国国有土地有偿使用制度。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。关于土地出让金收入管理，1989年财政部发布的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》对土地使用权出让收入的内涵和外延作了界定：各级政府土地出让主管部门将国有土地出让给单位或个人，按规定向单位或者个人收取的土地出让价款，包括土地金、续期土地出让金、合同改约补偿金。1992年下半年，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”。2006年国务院办公厅发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，对土地使用权出让收入定义进行了完善：政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。 （二）土地出让金收入的形成过程 我国《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。《土地管理法》第四条、四十三条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予被征地农村集体和个人合理补偿和妥善处理。《土地管理法》第五十八条规定了国家可以收回国有土地使用权的情形，并对土地使用权人进行适当补偿。在这一宪制和法律架构下，建设用地的供给来源分为征用农地而增加的增量部分和城市内部挖掘、储备的存量部分，依靠行政特权形成土地储备，使地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者，然后进行开发整理并按照市场原则和所有权原则向建设用地需求者供地，如图1所示。 （三）土地出让金收入的性质 在快速工业化和城市化进程中，我国建设用地的供给大都来源于增量土地储备，即农业土地非农化，本文以此为例从权力来源上界定地出让金收入的性质。 土地出让金制度作为我国国有土地有偿使用制度，促进了土地资源优化配置和高效使用，但就其目前的土地产权配置手段来看，土地出让金收入不仅仅以所有权原则和市场等价原则进行的，存在着不对称的隐形产权交易关系。 第一，国家是集体建设用地的唯一接受者，国家凭借公权力公共利益对私人产权的强势地位而非市场机制强制性征用农地，并按照国家规定给予农民征收补偿和相关安置，付出较低成本——本文称之为集体土地所有权行政补偿价格，获得土地所有权，使集体所有土地转变为国有土地。 第二，国家是建设用地使用权的唯一供给者。国家凭借土地用途管制和供地计划等土地管理制度，使地方政府成为城市建设用地一级市场的唯一供应者，这时地方政府完全按照市场等价原则和所有权原则，向土地使用者出让国有建设用地使用权。 图2模拟并比较了集体土地向城市建设用地流转的两种情景：竞争性市场和完全垄断市场。横轴表示流转面积，纵轴为农地非农化流转的成本或价格。假设集体土地向城市建设用地流转过程中成本保持不变，表现为水平的农地非农化边际成本曲线MC。 第一种情景：在符合规划的条件下，集体建设