城乡建设用地增减挂钩中 农村居民点整治模式探析.docVIP

城乡建设用地增减挂钩中 农村居民点整治模式探析 　　摘要：城乡建设用地增减挂钩旨在引导城乡用地结构调整和布局优化，而在用地结构及布局优化的过程中，将涉及农村居民点整治，农村居民点整治与农民利益息息相关。本文借助SWOT模型，结合广东省的情况，对城乡建设用地增减挂钩中农村居民点整治模式进行了探讨，并提出相关建议。 关键词：增减挂钩；农村建设用地整治；农村居民点 城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称“项目区”），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。 增减挂钩试点自2006年开展以来，得到全国各地的积极响应。由于项目区的拆旧地块必须是农村建设用地，项目的实施将无可避免地涉及农民的切身利益，在《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）中，明确规定“尊重群众意愿，维护集体和农户土地合法权益”。为此，特就广东省增减挂钩中农村居民点整治模式展开研究，以期为增减挂钩开展过程中，如何有效开展工作并做好维护农民权益提供一定的参考。 一、城乡建设用地增减挂钩开展情况 广东省于2008年获得国土资源部批准开展增减挂钩试点工作，截止至2011年7月广东省批准并实施的增减挂钩试点项目区41个，涉及周转指标25831亩，占国家下达广东省周转指标总数的75%。目前，已实际建新面积12311亩，已拆旧复垦面积5967亩，其中耕地573亩。 二、广东省增减挂钩中农村居民点整治存在的问题 1.增减挂钩工作理念存在偏差。增减挂钩意在推进土地节约集约利用，促进城乡协调发展，提升区域建设用地集约节约利用水平。然而在政策的实际执行过程中，部分地方政府歪曲了政策的初衷，把地方收益放在首位，只看重城市用地指标增加，忽略农民的利益，使增减挂钩政策的实施过程中偏离原先的目标，成为了变相侵夺农民利益的行为。 2.公众参与机制不完善。增减挂钩政策就农村居民点整治方面，要求填写专项调查内容表、民意调查表、整理复垦潜力分析表等，并且方案须经过听证及公示等环节。这样的公众参与方式，存在一定的缺陷：一是流于形式，使农民处于被动地位，由于农民没有参与到项目制定的整个过程中，对农村居民点的整治方式认识也不完全；二是保障公众参与的制度不足，增减挂钩政策对农村居民点整治涉及的农民没有提出硬性的参与项目要求，相关的规定较少，从而难免会导致一些不能及时接收到信息的农民出现“被上楼”的情况；三是监督机制缺失，广东省针对增减挂钩制定出台了相应的实施办法，对增减挂钩试点的项目区设定、周转指标的使用等具体操作进行了详细的规定，但对于农民利益保障，却并没有严格的监督机制。 3.忽略农村居民点的地域差异。广东省的区域特征较为明显，珠三角、粤东、粤西、粤北地区农村分布、农民生活习惯、地理环境存在一定的差异。不同区域在增减挂钩中，对农村居民点的整治方式的诉求也有所差异。但就目前来讲，广东省的增减挂钩中对农村居民点的整治方式较为单一，基本上以建立高层农民公寓为主，对农村居民点整治模式尚未成熟，不能体现出不同地区农村居民对拆迁安置方式的不同需求。 三、广东省城乡建设用地增减挂钩中农村居民点整治的SWOT分析 SWOT分析方法原来是企业结合自己优势（Strengths）、劣势（Weakness）及其所处环境的机会（Opportunities）、威胁（Threats）进行战略构思、战略选择的重要工具。这里采用SWOT分析方法对广东省增减挂钩农村居民点整治进行分析，有助于从宏观上对研究对象进行全面分析，并在分析的基础上寻求符合广东省实际的农村居民点整治模式。（见表1） （一）优势（Strengths） 1.顺应城乡发展的要求。随着广东省产业升级政策的推进及城镇化的进一步地发展，城乡用地统筹发展将是今后的趋势，对农村居民点实行整治，正符合当前广东省人多地少、用地供给紧张的省情，对农村居民点的整治顺应了城镇化的趋势。 2.资金筹集渠道较宽。广东省走在经济改革的前沿，商业气氛浓厚，社会资金较为充足，这样的宏观经济环境，增减挂钩过程中农村居民点整治需要大量的资金，而广东省较强的经济实力为资金筹集提供了坚实后盾。 （二）劣势（Weakness） 1.农民搬迁意愿不强烈。开展增减挂钩，需要减少农村建设用地、将农村建设用地减少的规模应用于增加城镇建设用地规模。在这过程中，需要实现农村居民搬迁转移及农村居住用地复垦。广东省处于改革开放的前沿，