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我国户籍制度改革还可拓展思路 党国英 为了帮助农民获得平等权利，需要取消专门针对农民的身份歧视，这是一种进步。而为了更有效地支援农业发展，需要识别农民的身份，这是更大的进步。 　　户籍制度改革是要建立一种操作比较简单、不含有身份歧视、能为社会经济管理提供准确信息的人口登记制度。此次发布的国务院关于户籍制度改革的意见，朝着这个方向迈了一大步。这个改革意见的最大亮点，是取消了既往户籍登记管理中对农民的歧视，并为扫清现行法规中的一些不合理条款提供了明确思路。我认为，在实践中落实这个改革意见要把握以下若干问题。 　　户籍登记依据：能不能更加简化 　　从长远看，新制度的核心应该是居住地人口登记制度，即一个人登记为哪个城市和地区的人，主要标准要看他的常住地在哪里。更具体地说，只要一个人在一个城市享有住房（不论租住还是拥有产权），且这个住房的建设符合政府的规划，住房的结构和面积、质量等符合政府的标准，那么这个人就应该被登记为这个城市的居民，并有望享有和其他居民一样的权利。标准住房可以分类，特别要有最低标准住房的规定。可以实行一套标准住房登记一户居民（可以是一人）的制度。这是一个简化户籍登记可资利用的标准。目前，我们还没有涉及居住的独立法规，给“常住居民”的认定及简化户籍登记带来了一定困扰。 　　新的户籍登记改革意见在操作上还不够简单易行。新的改革意见把城市分成几个类别，似无必要。例如，说要放开小城市的户籍登记，其实，所谓“放开”的意义不大。一些小城市的中心区，例如一些古镇，大规模增加住房不可能，增加常住居民不利于保护历史遗产，所以，也不能随便落户。在中心区以外的区域，因交通发达，居民也不一定要迁居到中心区。如果一个小城市没有处于国家级或省级开发区内或其周边，其吸纳就业的能力也很差，通常也不会有很多外来人口需要迁入户籍。 　　其实，大城市的入户门槛也可以简化，即主要按照是否拥有或稳定使用“合法标准住房”为核心条件，决定一个人或一个家庭（不论其原来是否为农民）能否由一地迁往另一地，而不论户籍迁入地的城市规模有多大。现在流行的说法是门槛“三要素”：住房、就业和收入，这比较复杂；“积分制”更加复杂，也不很科学。这就要求城市管理做好住房发展规划。盖了房子是要人住，人住进去了，你怎么能不给他户口呢？一个退休的亿万富翁在上海买房子，你不给他登记户口？这是讲不通的。一个农户已经在城里住了数年，后代也习惯了城市的生活，又租用了住房，或者用合理的价格卖了农村的土地并购买了城里的房子，能不给他户口？有人担心这种单一的办法会产生户口投机，而我以为用这种办法会减少投机。一个城市政府连住房规划都作不了，还能做什么？如果真做不了，又怎么能真正管住人口？户籍门槛又有何意义？ 　　流行意见认为，大城市吸纳一个人口会增加若干万元的成本，因此要限制大城市的户口迁入。我以为这是一个很含混的说法。现实情况是，我国进城务工的农民大约有20%左右已经在大中城市有稳定的住所。这些农业转移人口的新职业和收入很稳定，是城市的纳税者。他们又多是青壮年，其养老和就医，不会给地方财政造成什么负担。政府给不给他们户口，他们也要享受城市很多的公共服务，政府并不能将这部分钱节约下来。将这部分务工农民及他们的家属登记为城市居民，有百利而无一害。 　　取消户籍差异：户口“含金量”能否统一 　　城乡户籍区别完全“消灭”以后，农业转移人口能否与所在地城市居民享有同等的权利？会不会出现同一户籍居民中内部的“二元结构”？这需要认真讨论。 　　首先，是“低保”的平等问题。现在农村的“五保户”保障额度和已在全国推行的农民“低保”标准，大都低于城市“低保”水平。城乡户籍统一以后，如果完全按照城市标准建立“低保”制度，将增加财政负担。一个变通的办法是把“低保”的标准确定放到县一级行政区，在行政区内统一所有居民的“低保”标准，同时实行“老人老办法，新人新办法”。在确定对农民的补助时，可以考虑扣除农民的家庭经营收入中的非货币部分。如果把现有的扶贫资金、“五保户”资金统一起来安排，“低保”改革所需要的资金增量不至于超过200亿元人民币。更要注意的是，现在已经在城市的农业转移人口，大多不是领取“低保”的人口。 　　其次，是养老保障的统一问题。随着经济发展加速和财政收入增长，化解这个问题的难度在出乎意料地降低。现在国家有能力将农村养老保险与城市养老保险并轨。农业转移人口将视自己的情况进入不同等级的城市养老保险序列，政府对“新农保”的补贴将来视发展的情况再作调整。 　　再次，是医疗保障问题。基础医疗保障应该在城乡之间统一。现在全国正在推行农村“新型合作医疗”，国家花不少钱，奠定了基础。要注意到现在城市中一部分居民也没有医疗保障，可以把农村的办法引入城市，形成全国统一的基础医疗保障。在这个基础上再分成几个层次，体现差异。这方面可以学习台