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中国西部环境政策回顾和建议 　　摘要 西部生态环境脆弱而屏障作用显著。在新一轮西部大开发的背景下，对过去西部地区生态环境保护与管理政策进行回顾和总结，辨析其实施成效与存在的问题，并进一步提出相关政策建议，对今后西部国土开发和生态环境保护具有重要意义。本文通过对我国西部生态环境政策进行梳理和分析，发现：①西部地区的生态环境政策在不同阶段具有不同特征，改革开放以前（1949-1977年）主要是开发带动治理，改革开放-西部大开发之前（1978-1999年）逐渐由开发转变为以保护为主，西部大开发十年期间（2000-2010年）开始全面实施生态环境保护和建设；②在空间上，通过自然保护区设置、生态移民、财政转移支付和差别化的生态环境政策，在一定程度上促进了生态、社会、经济的协调发展；③在各项政策和工程实施下，西部生态环境退化趋势得到明显缓解，同时，农牧民的生活条件和经济收入得到较大提高，在生态环境治理、全社会参与、环保投资等方面探索出诸多成功经验；④生态环境政策还存在一些亟待解决的问题，如生态环境建设多以各个部门主导，缺乏统一规划和政策协调，有些政策缺乏充足的科学依据，生态补偿政策缺乏总体还需进一步完善，环境政策实施效果评估，反馈环节还较薄弱等。针对这些问题，本文最后提出建议。 关键词西部；环境政策；回顾；评述；建议 中图分类号X321；K903文献标识码A文章编号1002-2104（2013）10-0044-08 西部是我国重要的生态屏障和自然资源储备区，是长江、黄河等大江大河的发源地。同时，我国的生态脆弱区也主要分布在西部地区，且生态脆弱程度不同、类型多样[1]。加上长期的不合理利用资源，造成西部地区生态环境趋于恶化，人民群众的生产、生活受到严重影响，国家的生态安全受到严重威胁[2]。改革开放以来，特别是从20世纪90年代以来，我国东西部区域发展的不平衡问题已经成为我国重大的经济和社会问题，成为党和各级政府决策的核心问题之一[3-4]。为实现可持续发展的目标，我国开始致力于探求区域发展不平衡问题的解决方案与发展路径。西部生态环境退化是西部发展的最大约束条件。因此，政府和公众对西部生态环境保护和建设都极为关注，采取各种政策措施遏制西部生态环境退化，恢复和重建西部生态环境。尤其是西部大开发政策实施以来，西部地区的生态环境恶化趋势得到一定遏制，社会经济发生了重大变化[5-7]。目前，国家正在实施第十二个五年经济建设计划，并积极出台了新一轮西部开发政策。为研究和探索中国西部地区的绿色发展之路，明确该地区绿色发展的总体思路与政策出台，促进西部经济发展与生态环境保护的有机融合，本文对西部生态环境政策进行了回顾和梳理，总结了这些生态保护与建设政策的成功经验，找出存在的问题，并提出了下一步制定生态环境政策的相关建议。 1西部环境政策的时间特征 新中国成立以来，中央政府和各级地方政府出台了各种政策，采取了各种生态环境治理措施，人民群众也自发地摸索保护家园的各种办法。总体来看，西部地区的生态环境政策呈阶段性特征，大致可分为1949-1977年（改革开放以前）、1978-1999年（改革开放-西部大开发之前）、2000-2010年（西部大开发十年）3个阶段。 1.11949-1977年，开发带动治理阶段 总体来说，这个时期的生态环境政策有如下特点： （1）工矿业经济发展缓慢，环境污染问题还未凸显，保护措施主要是针对生态问题，尤其以治沙造林和黄土高原水土流失治理为主。如成立冀西沙荒造林局（1949），设立陕北防沙林场（1950），开展黄土高原水土流失治理、小流域综合治理实践等[8-10]。 （2）生态环境政策以关注局部出现问题的区域和为了发展而诞生的短期修复建设工程为主，属因害设防，缺乏有计划、规模化的生态环境保护政策[3]。 （3）生态治理工作主要围绕“改善当地的农业生产条件”和“以开发带动治理”展开的，如梯田的修建、小流域治理等，基本是为了更好地利用土地资源[11]。此外，还有一些政策、治理工程是直接为开发服务的。如20世纪50年代宁夏中卫市为了修建包兰铁路在沙坡头探索的“麦草方格”固沙治理等[12-13]。 （4）生态保护以当地农牧民的自主建设为主，国家生态保护政策较少。 张惠远等：中国西部环境政策回顾及建议中国人口?资源与环境2013年第10期1.21978-1999年，由开发转为以保护为主 改革开放以来，国家逐步认识到西部地区生态建设的迫切性，启动和探索西部地区的生态保护工作。随着我国综合国力的提升，对西部的支持力度不断加大，财政转移支付力度也加大，生态环境保护和建设进入新的快速发展阶段[14-15]。一方面，开始实施有计划、有步骤、大规模的生态建设工程，如三北防护林体