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中国转移支付制度效率探析 　　摘 要：财政转移支付是一种特殊的资金流转制度，通过财政性转移支付将较为富裕地区的部分财政收入发生转化，转入相对贫困地区，以平衡各级政府之间的财政水平，平衡区域间发展。近年来我国财政转移支付在实现公共服务均等化等系列问题上发挥了积极作用，整个转移支付体系日益完善，但问题频出。在借鉴前人经验的基础上，提出完善我国财政转移支付制度的相关措施。 关键词：转移支付制度；公共服务均等化；区域发展 中图分类号：F8 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）28-0114-02 一、国内外研究动态 国内外学术界对财政转移支付的研究由来已久，近年来越来越多的学者在围绕财政转移支付问题方面展开研究。（如财政关系、公共产品）等财政理论，尤其在凯恩斯主义后，国家干预国民经济影响力越来越强，转移支付在国家各级财政支出中所占的比例猛增，其理论研究也越来越丰富。 （一）财政转移支付制度 1928年，英国经济学家庇古在《财政学研究》中首次使用了“财政转移支付”一词，这是财政转移支付理论的先驱基础；萨谬尔森接着分析了公共产品在消费上的特性：即非竞争性和非排他性；由此认为政府的资源配置职能在市场经济中占主导地位。1972年，美国经济学家奥茨又指出：资源有效配置是联邦政府财政设置的主要目标之一[1]。1959年马斯格雷夫[2]对政府财政职能进行了界定。 （二）纵向转移支付 国内外许多经济学家和相关学者对财政性转移支付在缩小各国地区发展差距中所起到的作用大小等问题上均做过较多的实证研究；Cashin和Sahay将财政转移性支付当作一种收入[3]，并得出了一个结论：就是贫困地区获得的财政转移性支付较多；换言之，财政转移性支付不同程度地增加了受转地区人们的收入。但Garcia-mila则提出了相对意见，他们认为以纵向转移支付为主的拨款形式对刺激私人投资不一定很有效，特别是改善落后地区的经济发展状况其效果不明显[4]。 （三）横向转移支付 横向转移支付的理论最早可追溯到布坎南的“财政政策应使每个平等地位的人都得到平等的财政分配”[5]；布坎南主张人人平等，认为“任何人均应享受同等待遇”；联邦政府在制定税率时应根据各地的地方特点，在征税方面应该有自己的特别之处，对个人征税应一视同仁，公平化，各地区补助必须均等。马斯格雷夫将此观点称为“横向平等”原则，该原则同时考虑到服务和征税。Robin[6]认为横向转移支付失衡主要是因为税基之间存在明显的差异性，对此提出解决失衡问题的方法：中央政府直接实施横向转移支付。 二、现行转移支付制度问题 现行转移支付制度自1994年实行以来，尽管有较大的改观，但是仍然还存在以下问题。 （一）事权划分不清，转移支付制度缺乏可靠性 杨阳等人认为，各级政府之间的事权划分普遍不明晰，存在模棱两可，容易误导人，已有的转移支付制度核算依据缺乏可靠性[7]。现实经验表明，目前各级政府之间“财权和事权”划分明确是转移支付制度实施可否的必然前提。目前我国的分税制财政管理体制在划分上仍然还是沿用传统方式，这种传统方法缺陷很多，要么界限不清，要么划分过粗，或者交叉、重叠、模糊，各种弊端层出不穷，尤其是中央与地方在执行项目的时候混淆不清，一些本来应该由中央完成的项目，却通常被地方政府给执行了，而应该由地方完成的项目又常让中央代替了，这无疑制约了我国转移支付制度的规范性。 （二）体制陈旧，不符合均等化公共服务 中央财政部财政科学研究所《政府间关系》课题组对财政转移支付做了一系列研究，认为现行分税制仍保留了原包干体制的基本因素，对我国长期以来所形成的地区之间财政实力不均问题的影响力和改变不大。地方将资金上交中央后再由中央返还到地方，导致资源浪费，这种体制其实存在不合理性，不符合分税制的起码要求；资金划拨数额也不具说服力，多数是通过讨价还价的下策方式得来的，与转移支付制度建立的最初目标相背离。葛乃旭认为，税收返还与结算补助仅仅是为了减轻社会改革压力，所起的作用并不明显，也仅仅是维护既得利益，一步步拉大地区差距[8]。 （三）转移支付资金缺乏规范科学性 李齐云认为目前我国专项拨款范围覆盖了一切预算支出，补助对象越来越广，不少专项资金分拨缺乏事权依据，亦无法无规可依，费用分摊标准和专项资金分配缺乏严格的制度约束，致使浪费和低效率[9]。葛乃旭认为专项拨款是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额。可见，我国专项拨款的适用和发放至今依旧没有统一规范。杨聪杰认为，一方面专项拨款和结算补助的分配缺乏规范科学的法规依据，更缺乏合理的分配标准，在实际操作中人为可操控因素的影响很大。另一方面，转移支付资金一旦到了地方政府手中，