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小城镇建设中土地和规划问题研究和应对方法 　　摘要：小城镇建设中的土地利用问题作为农业、农村和农民问题（“三农”问题）的核心问题之一，一直受到政府和公众的关注。随着城市化进程的逐渐加快，小城镇持续而急剧的变化。小城镇建设中暴露的问题日益成为我国城市化进程中的关键问题，受到党和国家的重视，也成为人们关注的热点问题。土地是小城镇各种生产生活的物质载体，是小城镇建设中最重要的制约因素之一。小城镇规模不断扩张的过程从某种程度上讲是农村城市化的过程。然而，小城镇的发展必然会产生大量的土地利用问题。本文对我国小城镇建设中土地利用存在的几个典型问题进行探讨，并提出了相应的对策措施。 关键词：小城镇建设；土地利用；存在问题；对策 我国的基本国情是：人多地少、耕地后备资源不足。现阶段我国国民经济的可持续发展受到土地资源的制约。因此，在小城镇的建设中必须坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。小城镇作为一种经济活动高度集中、土地产出巨大的空间集聚点，本身就是集约利用土地的一种方式。但，由于种种原因，近几年的小城镇建设用地效率低下，造成了耕地锐减及一系列土地资源开发利用不合理的问题。 1、小城镇建设中土地资源利用存在的问题 1.1 土地利用散、乱、差。用地结构不合理 小城镇土地利用缺少统一规划和管理，用地相当混乱。从土地所有权来看，目前有集体、企业、个人等多种用地权属；从用地结构上看，有村庄建设用地（分为公建、工业和居住用地）、非村庄建设用地。小城镇建设用地比例失调，工业、居住用地比例偏高，公共设施建设用地比例相对偏低，尤其是绿化、道路用地十分缺乏；从土地空间利用来看，用地布局不合理，建设，居住、公建用地相互混杂，甚至出现互相影响、相互干扰的现象；从住宅安排来看，布点分散、占地面积较大。小城镇的用地结构反映了目前小城镇的社会经济发展水平。从发展的角度来看，一些公共服务设施还不完善，工业生产落后，环境效益差，出现一定的生态环境问题。 1.2 土地利用重平面、轻立体。集约程度过低 目前，我市的小城镇建设中呈外延平面式扩张趋势，忽视土地的立体开发利用。在土地资源的配置过程中，对土地使用者产权只有一个大致的区位和粗略的边界，没有立体空间的硬约束，地上、地下的空间界限模糊，造成土地资源利用效率低，造成土地资源的浪费。而且城镇化水平低，基础设施和生活设施等还比较落后或不完善，土地开发利用程度低（如容积率低，平房过多以及用地结构不合理等）土地利用集约程度低，成为一个没有多少内涵、特色、功能的“城镇壳”。 1.3 重增量、轻存量 对旧镇区改造和城镇土地的再利用的重视不够，导致对旧镇区改造和城镇土地的再利用的人力、物力、财力投入不足。造成小城镇建设占用大量耕地，造成旧镇区土地利用率不高，出现旧镇区土地的低效利用甚至土地的闲置。据统计，这类闲置土地占小城镇总面积的比例约为5～8%。 1.4 改变规划功能。发展以牺牲耕地为代价 在农村城镇化过程中，把农村城镇化错误地理解为土地非农化。同时由于一些地方政府疏于管理，甚至忽视国家法规，实际开发建设过程中，随意改变规划用地功能，造成城镇化吃掉大片农田。小城镇在发展过程中注重增量土地的发展，忽视土地潜能的挖掘，也就是说重外延、疏内涵。近年来，小城镇的迅猛发展中，新增建设用地80%以上，为扩展城镇周围建设用地，大量的良田沃土成为建设用地，有的地区甚至占新增建设用地的60%以上。小城镇建设缺乏有效的土地规划，建设显得杂乱无章，不但造成土地资源利用不合理，而且严重制约小城镇用地综合效益的发挥。 1.5 土地资源利用盲目粗放。土地资源浪费严重 改革开放后农村经济得到一定的发展，小城镇建设用地总量和人均水平都有了较大幅度的增长。在城镇化的发展过程中，城镇人均用地表现出以下几个特点：城镇人均用地与城镇规模等级成反比。由于一些地区缺少有效的节约用地的合理调度及约束手段，一些小城镇不综合考虑自身的实际情况，贪大求全，盲目追求大广场、宽马路，在土地的征用时缺乏科学规划出现了多征、多占，甚至征而不用、占而不用、好地劣用、非法租用等粗放性用地状态，致使土地资源的严重浪费。 2、问题产生的背景 土地非农业是工业化和城市化发展的客观要求和必然结果。城市化水平的提高伴随着城市建成区面积的扩大和耕地面积的减少。城市市区在总体上急剧扩张的同时，城市的人口、工业、商业先后在城市中作由内向外的离心迁移，即城市郊区化过程，在国外又称逆城市化过程。1999年初有关专家在对当年我国经济发展态势进行分析时指出：我国目前的城市化水平相对较低，城乡二元结构成为制约我国经济高速发展得重要因素，如果我国城市化水平能提高到世界平均水平，即提高12.1个百分点就可增加1.5亿城镇