代理成本外部性与我国地方政府投融资平台过度举债-宏观经济研究院.PDF

2011年第10期 代理成本、外部性与我国地方政府 投融资平台过度举债 类承曜 内容提要 地方政府债务合约中存在复杂的 问题，只有找到我国地方政府过度举债的深层次原 委托代理关系，巨大的代理成本导致地方政府债务 因，才能制定出正确的控制地方政府债务规模的政 的“预算软约束”问题。如果对于地方政府债务缺 策，防止地方政府债务过度引发的经济危机。 乏有效的管理体制，地方政府就会过度举债，引发 财政联邦主义理论证明，在新古典世界里地方 地方政府债务风险。特别是由于中国政治体制、金 政府举债有其经济上的必要性，而且不会产生过度 融市场与传统的财政学理论描述的世界有很大的 举债的问题。但现实世界中存在信息不对称、交易 不同，我国地方政府代理成本和外部性问题十分严 成本和外部性，地方政府债务很可能产生著名的 重，中国地方政府会过度举债。因此，我国中央政 “预算软约束”问题。尽管地方政府作为债务人面 府对地方政府债务进行规范性管理十分必要。 临多重约束：中央政府约束、选民约束以及债权人 关键词 代理成本 外部性 预算软约束 的约束，但是由于政治、法律和经济原因，地方政 地方政府债务 府债务合约中存在非常复杂的委托代理关系，地方 政府债务的代理成本很高，上述约束机制无法有效 2011年6月27 日，国家审计署公布了2011年 发挥作用。必须有替代机制约束地方政府过度举 第35号公告。公告显示，到2010年底，除54个县级 债，否则，地方政府就会过度举债，引发债务危机 政府没有政府性债务外，全国省市县三级地方政府 甚至宏观经济危机。地方政府债务危机近年来在很 性债务余额共计107174.91亿元。这一债务总额占 多国家多次发生就是最好的证明。 2010年GDP的1/4，超过当年全国财政收入；政府 负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的债务余 一、为什么要发行地方政府债务：财政 额与地方政府综合财力的比率为52.25％；如果加 联邦主义理论的解读 上政府负有担保责任的债务则为70.45％。其中，省 市县三级地方政府设立的融资平台公司6576家。 在市场经济条件下，市场机制发挥着资源配置 融资平台公司2010年底的政府性债务余额为 的基础性作用，政府的基本经济职责在于弥补市场 49710.68亿元，占全国地方政府性债务余额的 失灵。根据经典的财政学理论（Musgrave，1959），财 46.38%。部分融资平台公司管理不规范，盈利能力 政的三个职能是保持宏观经济稳定（保持高就业和 和偿债能力较弱，审计的6576家融资平台公司中， 稳定的物价总水平）、公平分配和资源配置（纠正 有358家存在借新还旧问题，借新还旧率平均为 市场失灵或提供公共产品）。财政联邦主义理论认 55.20%；有148家存在逾期债务80.04亿元，债务逾 为中央政府应该承担公平分配和资源配置两个职 期率平均为16.26%；有1033家存在虚假出资、注册 能，同时承担提供全国性公共产品的职能。Tiebout 资本未到位等问题，涉及金额2441.5亿元。 模型（1956）证明了在公众和资源可以在各个地区 规模巨大、增长速度迅猛的地方政府债务有可 间自由流动的假设下，由地方政府提供地方性公共 能引发地方政府债务危机和银行危机，最后导致宏 产品效率更高。Oates（1972）则论证了地方政府不 观经济危机。因此我们必须高度关注地方政府债务 应该承担经济稳定和公平分配的职能。因此，地方 10 政府唯一的职能就是资源配置职能，即提供地方性 性项目融资，为临时性的财政经常性收支缺口融 公共产品。 资。