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中小企业创新中市场失灵问题之解 　　【作者简介】 郭铁成，中国科学技术发展战略研究院副院长、研究员，中国科学技术指标研究会副理事长。 研究方向：战略研究方法、国家创新战略、科技政策工具。 主要著作：《依靠人才红利实现智能型增长》（论文）、《我国自主创新形势与未来战略重点》（论文）、《关于促进我国创新服务业发展的几个问题》（合作论文）等。 摘要 创新券是政府免费向中小企业发放，专门用于购买知识机构创新服务的权益凭证。创新券的政策基础是普惠性发展，通过资助中小企业创新，解决市场失灵问题，促进公平竞争。西方国家的创新券政策和我国一些地区对创新券的试用，为我国中央政府实施创新券政策提供了可资借鉴的经验。创新券政策打破了传统的计划项目体制，建立了以企业为主体的创新项目体制。它很可能是新一轮科技体制改革的突破口，必将释放出巨大的改革能量。 关键词 创新券 公共政策 中小企业 创新 市场失灵 创新券于2004年出现于荷兰，很快扩散到欧洲和亚洲一些国家和地区。2010年，我国开始有学者研究创新券政策；2011年，中国科学技术发展战略研究院研究人员进行了初步研究，于2012年2月提交调研报告，建议在我国实施创新券政策。2012年9月，江苏省宿迁市包括该市的区县在我国首次实践了创新券。在此后的一年多时间里，上海市杨浦区、上海市研发公共服务平台、江苏省淮安市、河南省焦作市、广东省清远市、浙江省长兴县等一些市县和公共服务平台纷纷推广使用创新券。2014年，上海市拟在张江国家自主创新示范区的一区十八园推行创新券；广州市也把实行创新券作为“十二五”科技服务业规划的重要举措；北京市科委软科学计划专门立项，研究创新券的实施方案；江苏省科技厅也在研究全省实施创新券的方案。 创新券的本质和特点 创新券（Innovation vouchers）是政府免费向中小企业发放，专门用于购买知识机构创新服务的权益凭证。其使用方法是，企业按合同获得创新服务后，向提供创新服务的知识机构付券，知识机构持创新券到政府财政部门兑现。 创新券是国际通行术语，也有少数国家或地区称之为“研究券”、“知识券”、“科技券”、“创新与能力券”等。创新券政策的本质是普惠性的公共投入。创新券的使用主体是企业和知识机构，投入主体是政府，或者说是政府为企业购买创新服务。有的国家或地区把创新券政策称为“创新券制度”、“创新券计划”、“创新券项目”，本文统称为创新券政策，简称为创新券。 成熟的公共投入政策种类很多，但创新券这种新兴的公共投入政策却与众不同，其特点如下： 政策对象是中小企业。传统科技政策的对象偏好是“四大”――大院、大所、大校、大企，特点是扶优扶强。即使是科技扶贫资金，也是投给贫困落后地区的大户、能人、富村、强企，只有如此，才能实现重点突破，跨越发展。而创新券的政策对象是中小企业，特点是扶危济困。它解决的不是重点突破、跨越发展的问题，而是普遍创新、全面发展的问题。 政策导向是企业需求。传统科技投入模式是先研发、后产业化，研发时没有企业用户，论文、专利等科研成果需要另外增配资金加以转化；在转化的过程中还是没有企业用户，最后很多成果无法转化。创新券突破了这种研发模式，在研发的起点就引入最终用户，把企业用户需求作为创新项目的来源，研发、生产、经营一体化。 政策工具是福利券。与其他政策工具不同，创新券的政策工具是福利券，免费向中小企业发放。票面标有一定金额，代表相当额度的货币权益，其物理形式是纸质券，也可以是IC卡或电子券。创新券不是金融证券、企业证券，而是政府证券或政府机构证券，由政府所属机构发行；不是一般证券，而是专门证券，专款专用；不是上市流通的证券，而是实名制非上市证券，不能流通、交易和让渡。 政策任务是购买服务。与其他政策任务不同，创新券的政策任务不是设立科技计划项目、资金奖补或税收减免，也不是提供设施、设备等实物产品，而是政府对创新服务进行采购，以此惠及广大中小企业。 政策基础是全面发展。与其他创新政策的基础不同，创新券的政策基础是普惠性发展，通过资助中小企业创新解决市场失灵问题，促进公平竞争，扩大社会就业，增加财政收入和居民收入。 创新券的工具构成 创新券的政策工具是福利券，但福利券并不仅仅限于一张纸或卡，而是包括纸或卡背后的一系列政策内容。创新券政策工具的构成如下： 资金来源。创新券的资金来源是国家财政。2009年荷兰创新券预算为2650万欧元，2012年丹麦创新券预算为1969万欧元。就中国情况来看，创新券资金来源主要是省、市、县三级财政。 创新券一般都要求企业配套投入，但配套投入是由创新券政策引致出来的，即使数量较大，也并不改变创新券财政资金的性质。随着发展，将来可能