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论慈善公益组织法律地位 　　关键词：慈善组织；非营利组织；公共利益；公益慈善法；去行政化；公信力；信息披露制度 摘要：在我国慈善事业中，政府对慈善公益组织的地位影响巨大，当前的慈善事业正处于从行政垄断型向开放市场型转变的阶段，转变的关键在于合理定位政府和慈善公益组织之间的关系。为了促进慈善公益组织的效率和透明度，一方面须明确慈善公益组织的法律地位，保证慈善公益组织平等获取慈善资源的能力；另一方面须明确和强化政府对慈善公益组织的依法监管的职能和责任，建立和完善政府对公益慈善机构指导、规范和监管的法律规则。 中图分类号：D922.182.3 文献标志码：A文章编号：1009-4474（2013）06-0136-06 一、引言 在我国，党和政府多次在正式会议文件中提出要积极发展慈善事业，社会公众也对慈善事业表现出了越来越高的参与热情，踊跃捐款捐物支援救灾、教育等公益事业。在慈善事业引起公众关注的同时，关于慈善组织的一些负面消息也开始见诸于新闻媒体。例如，一些慈善组织被有关部门要求将募集所得款项上缴，并由政府统一支配使用慈善组织获得的公众捐赠资金〔1〕。此外，还有某些慈善公益组织利用从事慈善事业的名义获取商业利益的消息。这些消息严重损害了慈善公益事业的声誉和公信力。 现有的关于如何提高慈善公益组织的公信力和促进慈善事业健康发展的研究成果，主要从政府和慈善组织的关系、慈善组织的去行政化、慈善组织的角色定位等不同角度来分析和论述。多项研究成果指出：政府和慈善公益组织之间的关系界定不清，或者政府对慈善公益组织过度干预和管制，或者政府对公益组织不合理甚至不合法的行为而无所作为，其结果都可能阻碍公益慈善事业的健康发展。然而，本文认为发挥慈善组织积极作用的各种建议和措施在实践中将不可避免地通过法律的形式得到体现。因此，本文拟从法律角度分析如何定位慈善组织的法律地位，以及如何建构相应的确立这种法律地位的运行规则，以维护和增强慈善组织的公信力。 从1988年制定《基金会管理办法》开始，立法者试图将基金会等慈善公益组织的设立、运作和管理纳入法制化的轨道。之后，我国又先后制定了《红十字会法》（1993年）、《社会团体登记管理条例》（1998年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《公益事业捐赠法》（1999年）、《救灾捐赠管理暂行管理办法》（2000年）、《基金会登记管理办法》（2001年）以及《基金会管理条例》（2004年）等。然而这些法规制定之初的指导思想和理念同当前的慈善事业发展的社会需求有一定的差距，很多内容不能适应慈善事业快速发展阶段中所面临的新问题：一是立法层级低。关于慈善公益组织的法律地位，主要是通过行政法规和部门规章来规定的。二是对各类慈善组织没有统一的法律规则，而是根据不同的身份分门别类分别规定，且层级不一。三是针对具体行为的规范多，但是对慈善公益组织自身的权利能力和行为能力以及治理结构规定得太笼统。四是指导性质的规范多，监管性质的规范少甚至缺失。 因此，本文认为提升慈善组织公信力的关键是定位慈善组织的法律地位。慈善组织的法律地位问题应包括：法律主体资格的取得――慈善组织设立的规则，慈善组织的行为规范和监管规则――慈善组织的治理和运行机制，以及法律主体资格的消亡――退出机制。本文试图回答应如何确立并保障慈善公益组织的法律主体资格，因为将慈善公益组织的运行纳入法制化轨道是促进慈善事业由垄断化行政型向市场化开放型转化的首要问题。 二、慈善公益组织在法律上的定位 慈善公益组织的范围非常广泛，包括了慈善公益类社会团体，如残疾人协会、老年人协会等；慈善公益类非企业社会团体，如民间老年公寓、民办儿童福利机构等；慈善公益基金会，如青少年发展基金会等；社区社会组织，如社区就业辅导中心、社区老年人活动中心等〔2〕。根据我国法律的规定，慈善公益组织可以注册为社会团体法人、基金会和民办非企业单位。其中，社会团体法人和基金会拥有法人资格，民办非企业单位可以是法人或非法人的其他组织形式。虽然很多慈善公益组织取得了独立法人资格，但实质上却并未具备法人所应当具有的独立意思和行为能力，其设立者往往会影响甚至代替其决策。慈善公益组织具备主体资格是其参加法律关系、承担法律权利义务的必要条件。名义上的法律主体地位和实际上意思能力的缺失会损害慈善公益组织的公信力。 （一）慈善公益组织的角色定位 慈善组织是服务于社会公共利益的机构，但它又是独立于政府系统之外的一类社会组织。另一方面，它也不同于以获取利益为目的的私法上的商法人，最典型的例如公司。其管理和运行具有私人公司的特性，但其运营的目的却往往契合政府的目标〔3〕。慈善组织的这种复杂的性质决定了其角色定位的特殊性。 我国早期的慈善公益