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新形势下我国中央银行预算管理的风险及应对 中国人民银行南昌中心支行内审处课题组 张智富 X 关注成功！ 加关注后您将方便地在 我的关注中得到本文献的被引频次变化的通知！ 新浪微博 腾讯微博 人人网 开心网 豆瓣网 网易微博 摘????要： 在内外部监督日益强化的新形势下, 对我国中央银行财务预算管理工作提出了更高的要求。本文结合近些年内外部审计检查在人民银行预算管理中发现的问题情况, 从规范性、科学性、绩效性等角度出发分析了人民银行预算管理中存在的问题及风险, 并在借鉴美国、德国、巴西、日本等国家央行预算管理体制经验做法的基础上, 提出了完善预算管理制度、调整预算管理模式、强化成本控制、重视审计整改等改进人民银行预算管理的建议。 关键词： 预算管理; 成本控制; 财务管理; 审计管理; 党的十八大以来, 特别是中央八项规定、“约法三章”、新预算法、公务活动系列规范性文件等陆续出台, 国家财政预算体制改革正在逐步深化和推进, 内外部审计、检查和专项治理工作日渐频繁, 舆论媒体监督力度进一步加大, 这都对我国中央银行财务管理规范化、精细化和科学化提出了更严更高的要求。在政策法规日益完善、内外部监督形势日趋严峻的新形势下, 进一步明确我国中央银行预算管理工作中存在的风险及如何应对具有重要的现实意义。 一、我国中央银行预算管理中存在的问题 从近些年内外部审计检查发现的问题来看, 基层行在预算管理中经费挤占、科目调剂使用、扩大范围列支专项经费等问题较为普遍。这些问题从表面反映在基层, 但追本溯源, 其中存在的体制机制问题需引起重视。当前我国中央银行财务制度, 预算的审批、编制、分配和执行, 成本控制等工作, 已不能完全适应业务发展和履职需要, 其中潜藏的履职风险不容小觑。主要表现在以下方面: (一) 财务预算制度更新滞后影响预算管理的严谨性。 现行的《中国人民银行预算管理规定》和《中国人民银行财务制度》是财政部分别于1997年、1999年发布的, 此后人民银行经历了全账户预算管理、部门预算管理等重大改革, 但一直未进行系统性修订。其中有的条款已明显不符合当前实际, 如上述制度中规定财政部对人民银行实行独立的财务预算管理制度, 而这一基本规则早已发生变化。自2006年实行部门预算以来, 人民银行的预算编制方法和程序、预算科目以及预算执行标准等都变化较大, 现行财务制度对预算工作已不具指导性。预算管理制度长时间未跟进, 导致预算编制、日常财务管理、成本控制等相关工作以及业务处理缺乏明确的标准来进行衡量与约束, 存在较多制度“盲区” (祭增学, 2017) 。 (二) 财务预算刚性控制过强影响预算工作的灵活性。 一是结构性需求矛盾突出。人民银行预算编制、审批、执行各环节衔接不够。预算编制采取“自下而上”的方式, 即由各分支机构逐级汇总上报总行;预算审批时财政部一般按“基数+增长”的方式核批, 审批数与申请数差距较大;预算执行中基层行只能严格按财政部发给的“预算本子”中确定的项目和金额执行, 指标不能突破和调剂 (姜成, 2013) 。实际中基层中央银行只能被动采取一些不合理措施解决结构性需求矛盾, 财务预算管理风险较大。2015年人员经费预算与工资计划不匹配的体制机制问题有所缓解之后, 仍存在一些问题, 如因人事统计口径与财务核算口径不一致, 工资指标仍不能满足实际工资总额;因离退休人员津补贴等支出占用在职人员经费, 导致人员经费存在一定的不确定性。二是预算特殊性需求保障不足。人民银行作为国家行政机关, 同时履行中央银行职责, 具有一定的特殊性。虽然人民银行编报的部门预算与国务院其他部委相比范围略窄, 只编制基本支出和项目支出, 但作为中央银行, 其职能的特殊性仍未充分保障。如将货币发行费、反假经费、安全保卫费等特殊性质的业务支出归属为项目支出不尽合理, 弱化了央行职能的特殊性。 (三) 预算工作科学性不足影响实际操作的规范性。 一是部分新业务支出无对应的财务预算科目。2006年以来, 人民银行不断强化征信业务、金融消费权益保护、金融宣传等工作, 而预算科目却一直未作变更, 导致相关业务缺乏充足的资金支持, 在实际工作中只能变相挤占其他科目费用指标。二是预算指标科目分配与基层行财务需求脱节。预算分配采取“自上而下”的方式, 在分配过程中, 上级行具备优先权, 可结合实际需求留用更合理的科目指标额度。而越是基层行, 其被分配到的科目指标额度可能越不符合实际需求, 有的指标不够用, 有的用不完, 导致科目挤占、调账、串科目列支, 甚至虚假列支等情况难以避免。如有的无库县支行竟被分配了“货币发行费”指标。三是预算指标额度下达并非一次到位。预算指标一般在5月份初次核批额度, 12月末最后一次调整预算额度, 且年末调整额度较大。