地方政府部门如何规避风险-社会学研究.pdfVIP

地方政府部门如何规避风险？∗ ———以Ａ 市社区物业管理新政为例 盛智明 提要：在社会治理过程中，各级政府部门都面临潜在风险，倾向于采用风 险规避的策略。 本文以Ａ 市住房与城乡建设管理委员会所主导的社区物业 管理新政改革为案例，探讨地方政府部门如何通过一系列制度安排和组织设 计来尽可能地化解本部门所面临的潜在风险，并由此构建了一个考察地方政 府部门风险规避行为的分析框架。 研究发现，政府部门采用“利益捆绑”的 市场化机制、“有限自治”和“扶持社会组织”的社会化机制以及“强化基层主 导地位”的科层化机制来分散风险。 这三种机制在应对的风险来源、实施原 则、合法性基础、协同程度、实施效果等各方面都有所不同。 政府风险规避的 行动逻辑可能导致“有组织的不负责任”现象的出现，产生社会矛盾加剧的 治理悖论。 关键词：风险规避　 政府行为　 物业管理　 社会治理 一、引　 言 由于地方政府在中国经济社会发展中扮演着重要角色，地方政府 行为一直是学界关注的焦点。 现有研究有将政府行为“公司化”的倾 向（周飞舟，２０１６），即中国地方政府的行为被认为是高度“公司化”的， 以追求绩效为主要目标（Ｏｉ，１９９２；Ｗａｌｄｅｒ，１９９５；赵树凯，２０１２）。 事实 上，地方政府在积极“趋利”的同时，也面临着各种风险约束和责任压 力，政府部门和官员作为“理性”的行动者会尽量采取“避害”措施。 然 而目前学界关于政府如何“避害”的研究尚不充分。 虽然一些研究已 经注意到了中央与地方的分权结构对分散风险和政权韧性的影响，例 如，有研究认为中央政府可以通过层级分权结构将大部分行政权层层 ∗　 本文是国家社科基金青年项目“城市治理模式对社区纠纷和业主行动的影响研究” （１４ＣＳＨ０６５）和上海高校青年教师培养资助计划（ＺＺＳＤ１５０６１）的阶段性成果。 感谢两 位匿名评审人提出的建设性修改意见。 文责自负。 １６６ 论 文 地方政府部门如何规避风险？ 发包给地方政府，同时将责任和风险也一起打包给地方政府，利用地方 政府分散治民，以化解来自民众的统治风险（Ｃａｉ，２００８；周黎安，２０１４）。 曹正汉（２０１１）用“分散烧锅炉”的比喻形象地说明了这种上下分治的 治理体制所包含的分散执政风险机制。 然而地方政府部门如何应对来 自中央或上级政府施加的压力，以及如何处理民众集体抗争和化解潜 在风险，并不是这些研究关注的重点。 众所周知，在中央与地方的委托—代理关系中，委托人和代理者的 目标很多时候并不一致。 有研究指出，中央政府更关心统治风险和政 权合法性，但地方政府官员最关心的则是政治风险和仕途晋升（Ｃａｉ， ２００８）。 所谓“政治风险”，是指那些导致地方政府官员承担对其不利 的责任、引发上级批评或惩罚、损害部门利益、影响政治前途的风险。 在社会治理过程中，很多情况都有可能导致政治风险，例如由经济危 机、食品安全问题、环境污染等引发的群体性事件，在维稳压力下就可 能成为地方政府官员的政治风险。 即使一些危机并不是由地方政府部 门直接造成的，但只要危及公共安全和社会秩序，在现行体制下，分管 该项工作的领导必须承担连带责任。 因此，对地方官员而言，风险范围 是宽泛的，诱发因素是不确定的，但这些风险是否有可能演变成政治风 险则是他们最关心的。 由此，现阶段各级政府在抓经济绩效的同时，也 越来越重视风险管理，试图通过制定各种风险评估体系和各类应急处 理预案，运用内控外防等方式来预防和化解风险（唐钧，２０１５）。 虽然政府风险管理的手段愈来愈技术化，但是仍然无法避免各种 突发性事件的发生。 一些重大危机事件发生后，尽管有追责程序，但引 发危机的责任主体很多时候却难以确认。 例如，在“毒奶粉事件”中， 地方政府相关部门将责任推给企业，企业把责任推给奶农和监管部门， 而奶农又把责任推回给企业。 这种责任主体为自己不负责任的行为进 行辩护或利用现行监管机制中存在的漏洞来推卸责任的行为，是乌尔 里希 ·贝克（Ｕｌｒｉｃｈ Ｂｅｃｋ）所说的“有组织的不负责任”（Ｏｒｇａｎｉｚｅｄ Ｉｒｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ）的典型体现。① 在贝克的理论体系中，“有组织的不