改革我国现行分税制需要解决的几个问题.docx

Ξ改革我国现行分税制需要解决的几个问题①ΞΞ李爱鸽(西安财经学院财政学系,陕西西安710061)摘要:严格的讲,1994年我国实行的分税制财政体制又是一次中央政府与地方政府的“发钱”,而不是实质意义上的分税制。按照公共财政理论,改革和完善现行分税制,必须认识和解决三方面问题:一,以政企分离作为分税制改革的切入点,理顺政府与企业的关系;二,适当下放税权,解决分税制改革的关键问题;三,完善地方税系,为彻底的分税制改革提供保障。关键词:分税制;政企分离;税权划分;地方税;完善中图分类号:F8101422文献标识码:A文章编号:1002-2848(2002)03-0083-041994年开始实行的分税制,是我国财税体制改革的一项重要内容。从七年来的运行情况看,分税制对市场经济条件下有效处理中央与地方的税收分配关系,加强宏观调控,调动中央和地方政府两个积极性,发挥了应用的效力。然而,由于1994年的分税制改革采取的是比较温和的渐进方式,在新体制中保留了旧体制的一些不合理成分或采取了一些变通方法,使得这次分税制成为过渡性的不彻底的分税制。随着社会主义市场经济的发展和财政体制改革的深化,改革现行分税制便成为一种必然。一、政企分离是分税制改革的切入点分税制原本是解决中央政府与地方政府的财政收入分配的体制,为什么会涉及到政企即政府与企业的关系呢?这是由我国的具体国情决定的。改革开放二十多年来,中国的经济体制改革表现在财税体制方面有两条主线:一是中央与地方的集权与分权的体制改革,二是政府与企业关系的改革。而这两方面的关系是如此密切,以至于在每一次的中央与地方政府之间的集权与分权的财政体制改革中,总有政府与企业的关系需要协调和改革。而在政府与企业关系的改革中,总有中央与地方财政关系的处理问题相伴随。例如,1957-1958年,中共中央和国务院遵照毛泽东关于正确处理中央与地方的关系的指示,先后做出了一系列体制改革的决议规定,其基本目的是打破高度集权的统收统支体制,加快和扩大向地方放权的步伐,促进国民经济的“大跃进”。与之相适应,中央直属的企业中有88%下放到了省市级政府,地方企业利润的20%划为地方财政收入。地方政府获准批准地方投资的大中型建设项目,也获得了对某些产品开征地方性税收的权力。而从1960年开始的三年调整时期,则是对1958年体制改革后出现的各地方利益独立与地方保护主义的调整,重新集权的内容之一就是将1957-1958年间下放的大中型国有企业重新收回中央。这种中央与地方财政权力的分散与集中,总是与企业的所属关系与利益分配挂钩。又例如,1983-1986年,国家对国有企业实行的两步“利改税”,是中国税制演进过程中向市场经济方向迈进的关键性一步。收稿日期:2002-03-11作者简介:李爱鸽(1961-),女,陕西礼泉人,西安财经学院财政学系副教授。ΞΞ基金项目:陕西省教育厅2001年度科研计划项目(01JK034)。①83但这次“利改税”方案由于其存在某些不合理之处,遭到了地方政府和企业的强烈抵制。从地方政府角度看,实行“利改税”之后,中央征收了当时税源较大的产品税、增值税和营业税的大部分,国有企业的所得税也基本上缴中央“,分灶吃饭”的地方政府财政只能依附于乡镇企业的利润,地方政府实际上成了地方工业企业和乡镇企业的总裁。从国有企业角度看“,利改税”方案的问题主要在税率的规定上,当时规定的八级超额累进税率、55%比例税率和一户一率的调节税率被称为是“鞭打快牛”的政策,只会压抑大中型国有企业的积极性。由于地方政府和大中型国有企业结成同盟,联合抵制“利改税”,所以国有企业改革从1987年后转入各种承包制的推广。以上二例说明,在中国,要处理好公共部门(政府)之间的集权与分权关系,首先必须处理好公共部门与企业的关系。所以,1994年中国的重大体制改革之一是中央与地方政府的财政体制改革,即实行分税制。与之相配套,政府与企业的关系改革目标是“,建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。”①的确,这次全面配套的改革方案,使我们看到了这样一种希望:财政体制中困扰我们如此之久的集权与分权的循环将在分税制体制中得到解决;国有企业将成为政企分开、管理科学的现代企业,并按照市场规则进行运作。市场经济中的企业将是不分大小、不论属性、没有上级的经济实体,依法纳税成为企业与政府的最直接关系。然而遗憾的是,1994年的分税制及配套改革,并没有真正解决好政企关系问题,企业隶属关系中的条块分割问题依然存在。行政隶属关系中的企业领导,虽然在名称上有了“总裁”或“总经理”等新的称谓,但这些依然是“官阶梯”上的一格。企业领导以“官本位”为主,以市场信号为副“,经营领导”比“经营企业”更努力,这种行政隶属关系中的企业是很难成为现代企业的。另外,这次分税