关于环境法制建设的若干思考研究.pdfVIP

环境执法研究与探讨 关于环境法制建设的若干思考 于敬(北京市环境保护局北京100044) 摘要：本文从政府监管，企业自律和公众参与三个方面，对环境法制建设中的问题厦对策进行了 探讨．环境执法难，主要源于现行环保法律部分条文可操作性差，菲于政府各部门问缺乏协调有 效的监督管理的机制；企业不守法，来自企业经营理念对环境保护的排斥，现存市场机制本身无 法形成对环境保护的驱动；公众参与的不足与障碍，来自环境教育的缺乏，也涉及到环保信息套 开等问题．对此笔者认为环境法制建设要与时俱进，并列举国内外相关经验，提出依靠法制建设 来解决环境冲突的原则，讨论部分环境法律法规的修订等． 关键词：环境法制建设；政府监管；企业自律；公众参与；法律责任 。2005年年初的“环评风暴”，受到媒体和群众的普遍关注，突出暴露出我国目前环境 法制建设中的不足，尤其是在环境执法方面的软弱和无力。国家环保总局环境监察局陆 新元谈，目前环境执法难在全国已是普遍现象，据12个省的不完全统计，仅2004年发 生的环境执法受阻事件就达4400余起，其中暴力抗法事件有120多起。但仅靠“风暴”， 不能根本解决环境保护工作中所存在的问题。本文从政府监管、企业自律和公众参与三 个方面，探讨环境法规的立法、守法、执法中存在的若干问题。 一．现状与问题 (一)环境行政管理的缺陷 1．思想观念的滞后 我国虽已处于经济体制的转轨阶段，政府也逐步加强了。依法治国”，但不能否认， 计划经济思维方式的惯性依然广泛存在，在许多环保执法人员的心目中，政策、行政命 令与指示的权威性远远大于法律的权威性：环保法律被视为。软法”，环保部门、法院等 执法机关对环境法的执法很不得力。这就无形中为有些领导以言代法、以权代法开了方 便之门。 2．现行环保立法的模式导致环境法实施的操作性差 首先，我国的环保立法，涉及多个部委。法律和法规起草通常由各部门分别负责。 这就不可避免地导致各自着眼于本部门的利益。原国家环保局副局长张坤民曾谈到：“在 立法的过程中，最难的是协调。部门之问存在争“五权”的现象，即争“审批权、发证 权、收费权、处罚权、解释权”。部门立法起点低，环保法律法规的衔接性与协调性不能 保证，在部门执法权限交叉的同时，又存在着无人管理的“真空”。 其次，与上述问题相关的是我国环保立法中潜移默化地遵循“宜粗不宜细”原则。 这是多个部门意见的斗争与妥协的结果。环境法专家金瑞林教授认为，“我国没有一部行 政程序法来约束行政机关及其工作人员的行政行为，加上一些执法人员法律意识不高的 专题1环境执法理论与机制 现状和事实，决定了环境与资源法律在实施上的不充分性和不完整性，使得行政机关自 由裁量权过大，同时又得不到法律和社会的有效监督”。我国的环保机构的设置、职责与 权限的划分等事项并没有达到系统化、科学化、舍理化。长期以来，我国环保执法中衍 生的职责权限划分不合理、执法关系难以理顺等弊病，与缺乏这方面的立法有很大的关 系。环保立法的缺陷，必然导致了执法的困难。 3．环保部门与其他行业主管部门问建立的协调机制和互相监督机制不健全 环境保护涉及到各个行业，这就需要部门间的相互协调。一是有关部门因各种客观 原因难以配合环保部门的执法工作。如《水污染防治法》第四条第三款规定；“各级人民 政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理部门、重要江河的水源 保护机构，结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”本来该款 体现了统管与分管相结合的原则，有利于发挥上述部门的积极性，共同做好水污染防治 工作．但由于该法未赋予卫生行政部门、市政管理部门、重要江河的水源保护机构等三 个“协同”部门相应的行政处罚权，就难免使上述部门实施“协同监督管理”的积极性 受到限制，同时使“协同监督管理”在很大程度上沦为纸上谈兵；二是其他有关部门“不 作为”的行为，对违反环境法律者不追查．’由于无相应的监督机制，而无法给予有力的 制约。如《环境噪声污染防治法》第六十条规定：“在商业经营活动中使用高音广播喇叭 或者其他发出高噪声的方法招揽顾客，造成环境噪声污染的，由公安机关责令改正，可 以并处罚款．”然而事实上，公安机关对此类违法行为往往。手软”。因此，群众常常向 环保部门投诉，环保部门却不能进行超越职权的执法。又如规划、国