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党政机关联合发布规范性文件相关问题探析 iiii!i!~iiiiiiiiiiiiiiiii 文/降秋琳 党政机关联合发布规范性文件相关问题探析 一 ,党政机关联合发布规范 性文件的必然性 1.特殊的规范性文件制发主 体-_一党委.行政规范性文件是指国 家行政机关为执行法律,法规和规 章,对社会实施管理而制定的除行政 法规和规章以外的可反复适用的,具 有普遍约束力的决定,命令和行政措 施等.行政规范性文件的制发主体是 国家行政机关以及依法享有行政管理 职权的组织.《宪法》第八十九条规 定,国务院有权根据宪法和法律, 规定行政措施,制定行政法规,发布 决定和命令.《地方各级人民代表大 会和地方各级人民政府组织法》第 五十九条规定,县级以上地方各级人 民政府有权规定行政措施,也表 明县级以上地方各级人民政府具有制 定行政规范性文件这一抽象行政行为 的行政权.无行政主体资格的议事协 调机构,部门派出机构,部门内设机 构不得发布行政规范性文件,但是中 国共产党作为特殊的规范性文件制发 主体,可以单独行文,并可以与行政 机关联合行文. 2.党政联合发文是建国初期沿袭 下来的传统做法.在建国初期的各项 工作中,党政工作没有严格意义上的 区分,1951年4月,中共中央办公厅 和政务院办公室联合召开的全国秘书 长会议讨论通过了《公文处理暂行办 法》,其中规定公文文种7类12种, 未做党政的区分. 二,党政机关联合发布规范 性文件的必要性 党政机关联合发布规范性文件是 落实党对国家行政机关领导的需要, 是贯彻党的方针政策的需要.《宪法》 序言中就已指出中国各族人民将继 续在中国共产党领导下,在马克思列 宁主义,毛泽东思想,邓小平理论 和三个代表重要思想指引下,坚 持人民民主专政,坚持社会主义道 路.宏观土,国家社会生活重大问 题,往往在中国共产党内做出决策; 微观上,各地的中国共产党机关是当 地决策的核心,在某些部门,党组织 也往往是该部门重大问题的主要决策 力量.例如,我国高校毕业生就业问 题不仅关系到广大人民群众的切身利 益,而且直接影响到经济发展和社会 稳定.因此,由中共中央办公厅,国 务院办公厅联合发布《关于引导和鼓 励高校毕业生面向基层就业的意见》 具有其必要性. 由于党的规范性文件和政府规范 性文件适用对象不一样,党的规范性 文件适用于党的各级机关和部门,而 行政规范性文件则适用于政府机关和 部门,二者不能混淆,若需交叉行 文,党政当采取联合行文的方式.笔 者利用有限的资源,通过浏览各大政 府网站,党政联合发布的规范性文件 的情况主要有以下三种:一是涉及重 大经济决策的情况,譬如中共中央, 国务院《关于加强和改进新形势下工 商联工作的意见》;二是关于人才建 设,人才服务方面的意见或办法,譬 如中共湖南市委,湖南市人民政府 《关于进一步加强人才工作的意见》 等;三是关于人事变动,干部管理等 事项的通知或规范,譬如中国共产党 中央委员会组织部,中华人民共和国 人事部《关于认真做好干部出生日期 管理工作的通知》等. 三,党政机关联合发布规范 性文件的弊端 1.从宏观上看,易造成党政不 分的错觉,路线错误影响巨大.由于 党的机关通常是路线,方针,政策的 引导者,党政机关联合发布的规范性 文件一旦有误,其带来的消极影响远 远大于单纯的行政机关规范性文件违 法,党的权威性远大于行政机关,有 可能影响党的权威,以及对路线,方 针的忠信度.党政机关联合发布的行 政规范性文件一旦违法,不仅行政机 关被视作违法,党的机关也视作违 法,有可能造成党政不分的误解,使 公众产生以党代政的错觉. 2.监督困境.有关权利机关和 审查机关,可以在法律规定的权限之 内,对行政机关单独发布的违法行政 规范性文件,予以审查监督,即行政 机关可以成为被审查对象或诉讼中的 被告;而党的机关与行政机关联合发 布的违法文件,使这一监督制度陷入 的困境.以党政联合行文的方式出台 的具体规定,使规范性文件从政府的 抽象行政行为升级为党的政策, 造成党委决策,政府执行的局面.法 i办城?赫; 律规定了地方人大及其常委会对同级 政府的监督权,而根据宪法和法律的 规定,人民代表大会及其常务委员 会,行政机关,检察机关,无法对中 国共产党实施在宪法和法律规定的国 家机构活动程序中的监督.党政联合 发布规范性文件,党委介入政府事 务,使人大的监督面临尴尬局面,假 若备案审查制度遭遇违法的党政联合 发文,是否进行备案,如何启动审查 程序,行使后续职权,在立法与规则 制定中还是空白,在工作实践中各级 人大常委会也可能存在诸多顾虑,导 致监督的盲点. 3.文种,格式统一问题.党的机 关公文处理主要依据中共中央办公厅 1996年5月3日印发的《中国共产 党机关公文处理条例》,法定文种有 14种;行政机