浅析地方市场准入立法的混乱及其原因研究.pdf

浅析地方市场准入立法的混乱及其原因 朱 泳 “市场准人”(MarketAccess)本是国际经济法中的一个术语，是有 关主权国家对于外国企业开放本国市场的相关法律制度。20世纪90年代 中期以来，伴随着WTO这个热门话题，“市场准人”作为一个时髦的概 念逐渐进入我国国内的各种位阶的法律规范中。如属于法律的《行政许 可法》；属于行政规章的《医疗器械产品市场准人审查规定》(国家医药 管理局颁布)、《建筑工程隔震减震产品市场准人管理暂行规定》(建设部 颁布)，《无公害农产品管理办法》(国家认证认可监督管理委员会颁布)； 属于地方性法规的《哈尔滨市建筑市场管理规定》；属于地方政府规章的 《关于加强外地进连建筑企业管理的暂行规定》(连云港市颁布)、《佛山 市顺德区土地房产测绘管理暂行规定》等。在此基础上，有的地方政府 规章中还衍生出了“市场清出”这一概念。 从学理上说市场准人制度是关于市场主体和交易对象进入市场的有关 准则和法规，是政府对市场管理和经济发展的一种制度安排，它具体通过 政府有关部门对市场主体的登记，发放许可证、执照等方式来体现。市场 准人制度的合理与否对经济发展具有重要的影响。一般来说，相对宽松的 制度安排，能够降低公众参与各类经济活动的成本，创造经济发展的整体 活力；而相对严格的制度安排，虽然能够为市场秩序和交易安全提供一定 的基础，但同时也提高了市场主体的进入门槛和成本，从而会影响经济效 率的提高和经济发展的进程。尽管它是经济法中十分严肃和重要的概念， 但是在有关法律法规，特别是在地方性法规中，存在不少问题。 一、地方市场准入立法中的混乱现象 (一)小市场扰乱大市场 我国宪法规定“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。中央立法中 186 的市场准入与市场清出中的“市场”指的是全国统一大市场，而有些地 方的相关立法中的“市场”指的是地方小市场。 从20世纪90年代以来中央立法一直致力于限制地方在经济领域的立 法权，禁止地方保护、行政垄断。建设全国统一大市场是中共中央经济工 作的一条基本方针，也是指导经济立法的一条基本原则。因此中央立法中 的“市场准人”应当指的是行业性的准人。中央立法在这个问题上态度 十分明确，比如交通部《公路建设市场准人规定》第2条规定：“凡进入 公路建设市场的项目法人和从业单位必须符合本规定的准入条件。”第4 条规定： “交通部主管全国公路建设市场准人管理工作，对各省、自治 区、直辖市公路建设市场准入规定执行情况进行监督检查。”国家医药管 理局《医疗器械产品市场准人审查规定》第1条也规定：“进人中国市场 的任何一种医疗器械产品须由产品生产者或其委托代理人向中国医疗器械 行政监督管理部门提出产品市场准人申请。医疗器械产品市场准人审查的 认可形式及标志全部采用全国统一的注册证书和注册号。” 我国《反不正当竞争法》第7条规定：“政府及其所属部门不得滥用 行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的 经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地 市场，或者本地商品流向外地市场。”但是一些地方政府，通过地方立法 中的所谓“市场准入”与“市场清出”人为设置障碍，破坏国家统一的 经济政策。比如为了保障食品安全，2002年1月30日农业部、国家认证 认可监督管理委员会联合发布《无公害农产品管理办法》，该办法规定对 食品市场实行市场准入制度。该办法第29条规定：“无公害农产品产地认 定证书、产品认证证书格式由农业部、国家认证认可监督管理委员会规 定。”从这里我们可以看出所谓食品市场准入指的是全国统一大市场，而 且也是指的行业性准人而不是地域性准入。而《河北省辛集市无公害农 产品管理办法》第34条却规定：《无公害农产品市场准人证》由市无公 害农产品管理办公室统一印制、审核、颁发。①这就是一种地方性的“市 场准人”了。此外2006年7月底，福州市农业局、贸发局等有关部门联 合下发了《关于加强对福州市四区上市蔬菜质量安全管理的通知》，规定 从该年8月1日起，在福州市鼓楼区、台江区、仓山区、晋安区辖区范围 内经营蔬菜的市场，蔬菜生产者进入蔬菜批发市场、农贸市场销售蔬菜，