浅谈防汛抗旱指挥办事机构的能力建设研究.pdfVIP

浅谈防汛抗旱指挥办事机构的能力建设 李昌志1 黄朝忠2 何晓燕1 (1．中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所，北京100038； 2．中国水利学会减灾专业委员会，北京 100038) 摘 要 本文首先分析了新的发展形势下我国实施水旱灾害风险管理的必然性，接着分析 了水旱灾害风险管理的特点及其对管理机构的要求，在此基础上，分析了我国现行防汛抗 旱指挥办事机构的五种典型设置模式在水旱灾害风险管理方面的优势和不足之处，然后从 机构设置原则、人员素质要求等方面探讨了防汛抗旱指挥办事机构的设置和能力建设。 关键词 水旱灾害风险管理；机构设置；能力建设 水旱灾害是中华民族的心腹之患。新中国成立以来，尤其是改革开放以来，随着我国 经济社会的快速发展，水旱灾害导致的损失绝对值逐渐增大，影响领域不断扩大。人们已 经认识到水旱灾害不能完全消除，人类必须增强自身的适应能力与承受风险的能力，规范 和调整自身的行为，加强水旱灾害风险管理，综合采取各种措施，将水旱灾害风险降到最 低，达到水旱灾害管理最优化，实现人与自然的和谐。随着这一理念的深入，相应的管理 机构如何增强能力建设以实现水旱灾害风险管理目标的任务变得越来越紧迫。本文就这一 问题进行一些初浅的探讨。 l 实行水旱灾害风险管理是时代发展的要求 我国地处欧亚大陆东南部，东南临太平洋，西南西北深入欧亚大陆腹地，地势西北 高、东南低，地理条件和气候条件十分复杂，大部分地区位于世界上著名的季风气候区， 降水时空变化很大，水量时空失衡问题在我国十分突出，由此造成的水旱灾害也越来越严 重，对人们生活生产以及生态环境等都产生了重大影响。据统计，20世纪90年代以来， 我国年均洪涝灾害损失和干旱对国民经济造成的直接损失都在千亿元以上，众多的城市中 有2／3处于缺水状态。干旱对水需求较大韵产业，如种植业、林监、牧业、渔业、供水等 有重要影响。这些产业往往是国民经济的基础，供水问题更是与人民群众日常生活密切 相关。 洪灾是水量大大超过经济、社会和生态的需求量并致灾的情况；干旱则是水量远远低 于经济、社会和生态环境对水的需求量并产生危害的情况。洪水风险通常是指由洪水发生 可能造成的损失，具有不确定性、可转移性、可管理性[1]。另一方面，洪水在可能带来灾 害的同时，也会在短时间里带来丰富的水资源，或者丰富的养分，以及冲刷河道增大河道 39 者的乘积c2,]。类似地，干旱风险亦可以近似地看作由干旱灾害的危害性、可能受灾对象的 暴露程度及其在干旱灾害中的易损性三个方面构成。只是在两种灾害中，各自的对象或者 侧重点有所不同。但二者均是因水量严重超出经济、社会和生态环境所需水量的适宜范围 所致。故在本文中，将洪水灾害和干旱灾害统称水旱灾害，二者的风险统称水旱灾害风 险，这种风险产生于水旱灾害危害性、可能受灾对象的暴露程度及其在灾害中的易损性三 个方面。 由于特殊的地理位置、气象气候条件以及地形地貌条件，我国的水旱灾害不可避免。 我国人口众多，主要集中分布在东部沿海地区以及城镇。改革开放以来，人口和资产进一 步大量向临江河或滨湖海而建的城市聚集，越来越多的入口和资产暴露于水旱灾害的危险 之中，成为了水旱灾害的可能受灾对象。此外，不少受洪水灾害威胁的地区已经高度开发 利用。随着人口增加和经济发展，其他受水旱灾害威胁的地区还有可能被开发利用。人争 水地、水致人灾的现实必须面对。在防止水旱灾害的前提下，还要实现以人为本，全面、 协调和可持续发展的目标。因而，当前的水旱灾害管理工作面临着前所未有的新形势，任 务重，要求高。要完全防治水旱灾害，理论上是不可能的，经济上也是不现实不合算的。 此外，根据国际上的经验亦可以发现，在我国目前的国情下，应走水旱灾害风险管理 之路。 2 水旱灾害风险管理对机构和体制的基本要求 水旱灾害风险管理应当在高效合理的管理体制和机构的基础上，采用风险识别、估 计、评价、处理以及管理评价等措施，对水旱灾害性、水旱灾害可能受灾对象的暴露度以 及易损性进行管理。图1给出了水旱灾害风险的逻辑模型。 表1给出了水旱灾害的危害性、可能受 灾对象的暴露程度以及易损性的主要管理 措施。 水旱灾害的危害性存在于可能遭受灾 害的任何地方。对洪水而言，危害性随着 地区受淹的可能性、洪水水深、流速和淹 没时间的增加而增