试论农民集体所有建设用地使用权流转研究.pdfVIP

江苏省土地学会学术年会(二Oo七年度)论文集 试论农民集体所有建设用地使用权流转 唐晓明 (常州市国土资源局武迸高新区国土所，常州213161) 摘要：随着农村经济的发展，法律限制农民集体所有建设用地使用权限制的制度与当前小城镇发展严重不相适应。目前， 农村集体非农业建设用地使用权自发流转的现象大量发生，扰乱了土地的正常秩序，影响了土地管理法律法规的贯彻执行。 因此，探索和创新农村集体所有建设用地流转运行和管理模式，规范集体所有建设用地使用权流转行为，对促进小城镇建设， 深化土地使用帝l度改革有着十分重要的意叉。 关键词：集体土地使用权流转 农民集体所有建设用地使用权流转，因其相应法律规定的严格限制性，使这一市场一直处于相对封闭的状态，建设用地 使用权长期不能合法地进入市场。2000年3月，国土资源部决定以安徽芜湖市为全国首家集体建设用地流转试点市，试点时 间为3年。广东、浙江、山东等地也积极探索出集体建设用地使用权流转的成功经验。本文试从农民集体所有建设用地使用 权流转的涵义、法律限制、必要性、存在问题等方面人手，探讨农民集体所有建设用地使用权流转的法律突破、法律规范。 1集体建设用地使用权及其流转的涵义和法律限制 集体建设用地使用权是指以农民集体和个人进行非农业生产建设依法使用集体所有的土地的权利。集体建设用地的使 用权范围包括：宅基地使用权、乡村企业建设用地使用权、乡村公益建设用地使用权(《中华人民共和国土地管理法》第43 条)。农民集体所有建设用地使用权流转，是指农民集体所有建设用地使用权发生转移的行为，包括农民集体所有建设用地 使用权转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。 按现行法律规定，农村集体建设用地所有权属农民集体经济组织所有，使用权可经用地人申请或根据需要分别由他人使 用。对于使用权可否作为交易客体流动，现行法律只规定了两种法定的情形下才可流转：第一，集体建设用地使用权须以入 股、联营形式兴办企业可以转移土地使用权(中华人民共和国土地管理法》第60条)。第二，符合土地利用总体规划并依法 取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移(《中华人民共和国土地管理法》第63条)。由此可 见，法律对农民集体所有的土地使用权的流转作出了明确的限制性规定。在现行法律体制下，集体建设用地所有权虽采取了 所有权与使用权分离的运营模式，但与相同法律体制下的国有土地相比，存在着法律调整上的不平等。集体建设用地的使用 权不能享有普通用地物权的处分权能，只有在出资入股、联营等特定情况下才能转让使用权，原则上是不能转让、出让、出租 和抵押的。而且交易主体和范围很窄，只有破产或被兼并的企业才可以转移土地使用权，普通企业、个人以建设用地使用权 为客体的交易行为是无效的。正是这种不平等与市场化的矛盾，使突破法律规定限制的尝试或隐或显地存在。 2集体建设用地使用权流转的必要性和意义 2．1农民集体所有建设用地使用权流转的必要性 2．1．1现行立法政策已滞后于经济发展的形势 首先，对集体建设用地流转一律采用征为国有、补偿出让的办法有明显的弊端：其一，土地收益分配不合理，在出让过程 中，国家将土地上的纯收益全部收归国有，而农村土地所有者的得不到收益分配。其二，对于土地部『J来讲，如果涉及集体用 地，就要动用国家征用权，违反土地征用的公益宗旨，则会使征用行为过于随意，而且征用土地本身带有强制性，某种程度上 剥夺了农民利益；其三，用地企业要补交相当数量的土地出让金，增加了用地成本和建设成本，土地使用人用地成本过大。其 次，没有考虑农村集体建设用地在运作过程中的动态化趋势。建设用地本身也是资源性财产，其财产权利会因经营、使用需 要发生动态转移，包括用途转移和按利润最大化原则的资本流动。其物质性质决定了流动特性，流动是必然的，不过这种流动 只能符合土地法的最底线即符合土地利用规划和土地用途管制要求。因此必须确立集体建设用地使用权流转应有的法律地 位，从而实现集体土地所有权与使用权的进一步分离，进而完善法律机制。 2．1．2盘活存量土地、建设城镇市场化的需要 目前我国农村集体建设用地高达2．7亿亩，相当于城市建设用地总量的5倍，而且增长速度还快于城市建设用地增长速 度。由于农村居民点分散、户均宅基地面积过大、空心村现象大量存在以及乡镇企业用地大量闲置等原因，农村集体建设用 地的利用效率很低；而我国人口多，人均耕地少，为了保护有限的土地资源，国家将