试论林政执法中行政自由裁量权的制约问题研究.pdfVIP

1288 次 2004-11-16 试论林政执法中行政自由裁量权的制约问题 祝建兵* 一、林政执法中自由裁量权存在的现状 自由裁量权作为国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它 是行政机关及其工作人员在林政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。据统计， 在我国，国家颁布的法律、法规 80%都需要行政机关执行，而林业行政部门正是这其中的一 类行政主体。 在林业行政部门实施林政管理与执法过程中要依据大量的法律、法规，诸如《中华人民共和 国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和 国森林法实施条例》、《中华人民共和国野生动物保护实施条例》等等，这些法律、法规在授 权林业行政机关依法实施林政管理与执法的同时又赋予了林业行政机关大量的行政自由裁量 权。从目前情况看，在林政执法过程中，行政自由裁量行为有如下几种情形： 1、 在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可 在法定的处罚幅度内自由选择。例如，《中华人民共和国森林法》第39 条第一款规定： “盗 伐森林或其他林木的，……并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款”，也就是说，既可以 在盗伐林木价值三倍至十倍之间的罚款中选择一定数额。 2、 选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的 权力。例如，《中华人民共和国森林法》第43 条规定：“在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的 林木的，由林业主管部门……没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得……”也就是 说，林业主管部门在处理方式上，有选择的余地。 3、 对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事 项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《中华人民共和国自然保护区条例》第34 条第 1 项规定 ：“违反本条例规定，有下列行为之一的单位和个人，……并可以根据不同情节处100 元以上5000 元以下的罚款：”。这里林业行政机关对“不同情节”性质的认定有很大的自由裁 量权。 4、 对情节轻重认定的自由裁量权：在林政执法过程中，依据的许多行政法律、法规不少都 有 “情节严重”这样语义模糊的词，而有的又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政 机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。 5、作出具体行政行为时限的自由裁量权：在林政执法过程中，依据的许多行政法律、法规均 未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的 余地。 二、林政执法中自由裁量权带来的两方面作用 从以上可以看出，在林政执法过程中存在着大量的行政自由裁量权，这类权能的存在对林政 执法工作或多或少的存在着影响，从现实表现来看，给林政执法工作带来了两方面的影响， 也即给林政执法工作带来的两方面作用。 自由裁量权给林政执法带来积极作用：大量的行政自由裁量权存在于林业林政执法中给林政 执法工作带来了积极作用，这主要体现在：1 、保证林政效率，这也是是自由裁量权存在的 决定因素。为了使林政机关能够审时度势、权衡轻重，不至于在复杂多变的问题面前束手无 策，错过时机，法律、法规必须赋予林政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而 灵活果断地解决问题，提高林政效率。2、行政自由裁量权的存在可以弥补实在法律的不足。 法律面对复杂的社会现实，永远是滞后的。对于新出现的各种情况，林政机关必须拥有自由 裁量权来处理法律没有明确规定的情况。3、由于法律语言具有抽象性、概括性的特征，因此， 林政机关适用法律于具体事实的过程中，必然牵涉到对法律规定的理解，以及根据客观事实 选择相应法律条款，在此适用过程中必然需要自由裁量权的存在。4、法律关于行为的种类和 幅度规定存在诸多可供选择的规定时，林政机关在具体适用时也需要自由裁量权，才能作出 合理、公正的决定。 自由裁量权可能给林政执法带来消极作用：除了积极作用外，另一方面，行政自由裁量权又 对行政相对人的权益可能造成侵害，从而给林政执法工作带来困难。在法律法规只规定了行 政自由裁量权运行的一定范围和幅度以及诸如“行政合理”等原则时，如果林政工作人员的 素质跟不上行政法治要求，行政自由裁量权又缺乏程序约束及必要有效监督的情形下，相对 人的权益保障处在不稳定之中，被侵害的可能性极大。出现这种结果，主要是行政权力目标 合理，但手段不当，运行轨道欠畅通的缘故，其集中表现是滥用自由裁量权，在实践中具体 表现为：1、不正当的目的；2、错误的和不相干的原因；3、错误的法律或事实根据；4、遗 忘了其它有关事项；5、不作为或迟延；6、背离了既定的