退耕还林监督管理中公众参与制度初探研究.pdfVIP

1173 次 2004-11-17 退耕还林监督管理中公众参与制度初探 韩建湘* 摘要：生态环境保护中的公众参与原则已成为我国政府和人民的共识，退耕还林工程作为我 国的一项涉及面最广、政策性最强、群众参与度最高的生态建设工程，关系到广大退耕农户 近期和将来的切身利益。因此发挥公众，主要是退耕农户的积极参与不但已经成为一种必需 而且显得非常迫切。本文从退耕还林的实际出发，分析了我国目前退耕还林监督管理中存在 的问题、公众参与的意义和事务范围，并对保障公众参与的制度设计提出了一些建议。 关键词：退耕还林 公众参与 一、公众参与原则与退耕还林工程 公众参与原则作为环境保护的一项基本原则已为国际社会所普遍接受，它是民主主义思想在 环境保护领域的延伸，是当代民主运动与环境保护运动的结合。从本质上讲，公众参与是民 主社会公民的一项基本权利，它要求政府在行使可能致人或者社会公众以不利影响的公共权 力时，听取并尊重社会公民的意见。公众参与是西方国家环境保护事业的基础，是推动环境 保护事业发展的重要动力,在他们的环境保护事业中处于核心地位，无论是环境保护的决策还 是环境保护决策的实施，都贯彻了公众参与的法律要求和准则。从某种意义上来讲，公众参 与程度已经成为一个国家或者地区环境保护事业发达程度和环境管理水平高低的一个重要标 志。 虽然我国的环境保护工作一直以来都较强调政府在环境保护中的核心地位,主导作用，但我国 政府已经认识到了公众参与的必要性和重要性，并且已经进行了一些立法实践，如《环境保 护法》、《水污染防治法》、《环境噪声防治法》和《环境影响评价法》等法律法规中都包含环 境民主原则的内容，为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据，明确了公众在环境影响 评价等环保活动中的法律地位。另外，我国的一些地方政府也在工作实践中对公众参与进行 了一些大胆的摸索和尝试，积累了许多宝贵的经验。如，泰安市规划局为充分发挥公众在城 市规划管理中的作用，维护公众对城市规划的知情权、参与权和监督权，促进城市规划工作 的公开、民主、规范，加强规划项目批后管理，提高城市规划水平，开展了公众参与城市规 划管理和规划设计活动。但是由于我国公众的环保意识还不够高，又缺乏制度保障，总体来 说我国的公众参与实践只处于起步阶段，没有发挥应有的实效。 公众参与生态环境保护管理的重要性和必要性已成为我国政府和人民的共识，而公众参与生 态环境保护管理是多方面的，本文仅从退耕还林方面来谈谈公众参与的实践。 退耕还林工程是国家在中西部地区实行的一项重大的生态建设工程，是党中央、国务院从中 华民族生存和发展的战略高度，为合理利用土地资源、增加森林植被、再造秀美山川、确保 江河安澜和维护国家生态安全、实现人与自然和谐共处而实施的一项重大战略工程。是国家 培育森林资源，改善生态环境的重要途径，更是我们根治水患，安民兴邦的重大决策。退耕 还林是一项“功在当代,利在千秋”的大事，是为赢得中华民族长远的生态效益、经济效益、 社会效益三赢局面的有力保障。退耕还林工程的实施，结束了我国几千年来毁林开荒的历史， 严重的水土流失将得到有效治理，标志着我国由向土地索取转向促进人与自然的和谐，走上 生态文明发展之路。从长远看，退耕还林是治理水土流失和土地沙化的根本措施，对根治长 江黄河水患具有决定性意义；从近期看，又是调整农业产业结构、拉动内需、增加农民收入 最现实最有效的途径，涉及广大退耕农户的切身利益。 退耕还林工程自1999年开始试点，已累计完成退耕还林任务9700 万亩，其中退耕地造林4830 万亩，宜林荒山荒地造林4870 万亩。退耕还林工程涵盖了中西部25 个省（区市），1000 多 个县（区旗），涉及1330 万农户，5300 万农民。这是一项长期而又复杂的社会系统工程，工 程建设和政策兑现年限较长，直接关系到国家生态效益、农民的当前利益和长远利益。工程 的任何一个环节出了问题，都将给国家和退耕农民造成重大影响。在退耕还林建设中，几乎 每个决策的实施都直接影响甚至改变农民的生活（如生态移民的决定），政策的各个执行环节 都将不同程度地影响国家投资的实效和退耕农民对国家优惠政策的享受（如补助资金的专款 专用），因此必须建立公众参与机制，公开决策过程和政策执行的各个环节，发挥公众参与决 策和对政策的执行进行监督，以确保这项涉及面最广、任务和投资最大、政策性最强、群众 参与度最高的林业生态建设工程的顺利进行。 公众能否积极参与环境保护取决于两个重要的条件，一是公众的环护意识，一是制度保障。 然而我国的法律对这项公众参与度最高的林业生态建设工程并没有做出具体、