论农村公共产品的供给制度创新研究.pdfVIP

深化农村改革 论农村公共产品的供给制度创新 付桂生徐珍源唐飞云 (江西农业大学经济贸易学院，江西 南昌 330045) 一、我国农村公共产品供给现状及原因分析 (一)供给主体错位使农村公共产品产出困难 农村公共产品供给主体错位表现在以下方面：一是有关政府在供给农村公共产品上的缺位。当 前，我国各级政府在供给公共产品时职能不清，责任模糊，造成了农村公共产品供给主体的缺位。各 级政府在发展科教文卫体事业上负有共同责任，但相互“踢皮球”，只能由乡镇政府和农村社区自行 承担。乡村两级不得不通过制度外收费来弥补建设经费的不足。中央和地方政府在供给过程中的缺 位，加重了基层政府的财政负担，进而加重了农民的负担。二是乡镇政府在供给过程中的错位。一方 面，由于上级政府的缺位，乡镇政府承担着与其财力不相称的职能，支出负担沉重；另一方面，由于 乡镇职能过宽，机构设置过多，生产性支出处于萎缩状态，既影响了农村公共产品的供给，又成为农 村“三乱”的又一原因。三是村一级在供给过程中的困境。村委会是本是农村社区内的公共物品的组 织者。但在乡镇政府与村委会关系没有理顺的情况下，乡镇政府经常利用政治权威干预村提留这一村 级内部积累资金的使用方向，从而影响村级公共产品的有效供给。 (二)制度外供给使农村公共产品供给不足 按照公共财政理论，公共产品的供给应该主要由中央及地方各级政府承担，中央及地方各级政府 从强制性的税收收入中进行预算安排。我国城市的公共产品就是主要由各级政府承担的。但在农村， 现行公共产品供给体制是一种自上而下的制度外供给体制。现行政策规定，乡镇政府可以就办学、计 划生育、优抚、民兵训练和交通这五项公共事业所需费用在全乡统筹。也就是说，这五项公共产品的 成本负担，没有纳入公共收支的范畴，而由农民税外承担。 (三)自上而下的供给决策机制使农村公共产品供需结构失衡 在现行公共产品供给体制下，公共资源的筹集采用的是一事一收费的形式，每项收费都有特定的 专门用途，这相当于在实践中默许了基层政府为一项新的公共产品的供给向农民取得费用的合理性。 由于基层政府所追求的目标与农民的要求并不总是完全一致，这样，为了达到基层政府的目标，农村 社区制度外公共产品的供给主要不是由乡、村社区内部的需求决定，而是由社区外部的指令决定，如 乡及乡以上政府和部门下达的各种收费任务、布置的各项达标、升级活动等，而由此产生的供给成本 则可通过向农民收取集资、摊派以及各种费用的形式取得。 二、农村公共产品的供给制度创新 (一)明确中央与地方政府提供农村公共产品的职责 作为供给主体的各级政府，责任划分的原则和依据是由农村公共产品构成上的层次性决定的。属 288 农村金融与财税制度改革研究艺：主鲨誓圈 于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于后者的由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工 程可由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。地方政府之间的责任划分也应遵循这 样的原则，根据不同的供给责任赋予相应的财政权力和财政权利，这就需要扩大地方尤其是乡镇政府 自主权，以保障农村公共产品的供给能力和避免过度汲取。由于地方政府仍需依靠国家预算之外的收 入来源，所以乱收费、农民负担过重的根源仍然存在。应按照事权与财权相一致的原则，适度下放税 收管理权限，赋予地方政府一定的地方税目、税率调整权力，以保证地方政府的财政收入和公共产品 供给能力。 (二)建立城乡一体化的公共产品供给体系 长期以来我国重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构，同时也造成了城乡相对独立的 公共产品供给体系。’城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品供给无论从数量上还 是质量上都优于农村公共产品。相对于城市而言，农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自 足”型公共产品供给制度。农民生产、生活所需的公共产品大多都是由农民以上缴税费的方式自己承 担，公共产品数量短缺、质量不高是其基本特点。为此要加快农村经济和社会发展，必须要从根本上 改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度，调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度。 一是要增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速