论我国《环保法》的修改与政府环境保护公共职能的统一性(1)研究.pdfVIP

论我国《环保法》的修改与政府环境保护公共职能的统一性* 王 曦 （上海交通大学法学院环境资源法研究所，上海200240） 摘要：本文在比较我国《环境保护法》和美国《国家环境政策法》的法律实践的基础 上，提出修订我国《环境保护法》的方向和重点是为政府环境保护公共职能的统一性提供更 充分的保障。 关键词：修改 环境保护法 公共职能 统一 当前，学界和政府有关部门都在研究《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环 保法》”）的修订问题。有人认为，应当制定一部《中华人民共和国环境法典》；有人认为应当 将《环保法》上升为由全国人大制定的“基本法”。这两个建议，一个建议法律形式的变化， 另一个建议立法机关层次的变化。这两种变化似乎并不必然导致我国环境管理的改善。立法 的首要问题是搞清楚现实对立法提出的关键问题和要求是什么？法典化和提升环保法为基本 法，似乎都不是现实对立法提出的需要解决的关键问题。 人们常说我国的《环保法》同美国的《国家环境政策法》一样，都是关于环境保护事 项的“基本法”。同属这种环境保护事项的基本法，为什么我国的《环保法》在施行十几年后 出现了一定程度的“空心化”问题，而美国的《国家环境政策法》却无此问题，长盛不衰？ 十几年来（如果从 1969年算起，美国的时间更长），两国的国内环境形势都有很大变化。为 什么我国的《环保法》现在甚至面临废除的问题，而美国的法却没有。其中原因，不是我国 的经济体制改革的发展等理由所能够完全解释清楚的。这个问题，很值得研究。 我认为，现实对《环保法》的修订所提出的关键问题有两个。它们是互相关联的。针 对这两个问题来修订《环保法》也许能够达到改善我国环境管理的立法目的。 第一个问题是有法不依的问题。 现实中有两种不遵守法律的现象。一是政府部门有法不依。二是开发者或生产者有法 不依。两者相比，前者更具根本的意义，更需要法律的规范和制约。最近发生的所谓“环保 风暴”（国家环保总局喝令停止30多项建设项目），凸现政府部门有法不依的问题。 环境是公共品。对开发者和生产者而言，对公共品的滥用或存在有法不依的动机或者 诱惑，从经济人的观点看，是可以理解但不能容许的。在缺乏公共管制的自由市场条件下， 他们必然这样做。这就是所谓“公地的悲剧”。但对于政府而言，这种对公共品的滥用却是不 可理解也不能容许的。因为政府的职能就是通过管制来保障公共福利，提供公共产品，防止 “公地悲剧”的发生。 我们的政府中，一部分，如环保局，努力地执行环境法律，保护环境，保护公共品。 但同时另一部分，如某些负责经济发展和资源开发的部门，有时却无视环境法，从事着牺牲 环境和生态，谋求短期GDP增长的事情。这两类政府部门在对待环境这个公共品上的态度截 然相反。在有些地方，由于地方行政首长单打一的经济发展观，环保部门甚至不能有效行使 其法定的职能。因此，“环保风暴”揭示我们的政府在完整地、统一地履行公共职能方面存在 比较大的问题。 第二个问题是现行法律缺乏对政府有法不依的监督和矫正手段，既缺乏对政府和政府 官员的问责机制。 首先，对于政府部门不遵守环境法律的建设活动或规划性活动，现行法律的问责机制 或责任机制太薄弱。问责一词，似乎是最近流行的。也许它比较好的翻译了英文中的一个重 要法律术语 Accountability（指应当负责的情况）。我国是以强势行政来管理的国家。对我 国行政部门的问责Accountability是一个长期忽略的问题。所以，负责经济发展和资源开发 的政府部门，在没有“环保风暴”的情况下，可以安然无事地进行违法环境法的建设活动。 “环保风暴”可以说是我国的一种特殊的问责形式。尽管不能长期靠这种刮风暴的办法来对 775 待政府有法不依的问题，但它毕竟揭示了现实存在的问责机制薄弱的问题。其次，对于政府 部门执法不严的问题，现行法律的问责机制也有问题。在经济优先的指导思想下，不少地方 的政府对于地方上的开发者和生产者的违反环境法的行为睁一只眼，闭一眼，执法不严。法 律对这种政府的不作为情况，缺乏追究责任的机制。 一方面是有法不依，特别是政府有法不依，另一方面是对违法或有法不依的情况缺乏 问责机制，这也许是我国《环保法》的修改需要对待的关键性问题。或者换个方式说，法律