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论流域水污染防治中的监督管理机制 陈晓景* 摘要：监督管理机制对于流域水污染防治具有非常关键的意义。我国现行法律法规对流域水污染防治监督 管理的规定存在着诸多不足。其表现为：法律法规间规定相互矛盾、语义含糊导致部门间权力冲突；流域 水污染防治机构职能交叉、条块分割、权威乏力；对流域水污染防治法律法规的执行缺乏公众监督机制； 缺乏对政府流域水污染防治的责任机制等。流域水污染防治的监督管理机制应从以下三个方面进行完善： 一是成立独立的权威的综合性流域管理机构；二是完善流域水污染防治的司法审查制度；三是确立流域水 污染防治的“自我治理”模式。 关键词：流域 水污染防治 监督管理机制 流域是古代文明的摇篮，也是现代文明的居地。良好的流域水环境对一国可持续发展战略的实现，对整个 人类的生存和发展都有着深远的影响。目前，我国流域水污染问题已经十分严重。据统计，2003年全国七 大江河水系的407个重点监测断面中，仅有38.1％符合三类以上水质标准，可作为集中式饮用水源。严重 污染的劣五类水质将近占30％，基本丧失使用功能。 防治流域水污染，保护流域水环境已是中华民族刻 不容缓的任务。本文拟对流域水污染防治中的监督管理机制进行探讨，以期为我国的流域水污染防治提供 体制保障。 一、现行法律法规对流域水污染防治监督管理的规定 目前关于流域水污染防治的法律主要有《水污染防治法》和《水法》。根据《水污染防治法》第四条规定： “各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。各级交通部门的航政机关是对 船舶污染实施监督管理的机关。各级人民政府的水利管理部门、卫生行政部门、地质矿产部门、市政管理 部门、重要江河的水源保护机构、结合各自的职责，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”从 这一规定看，水污染防治法确立的是环境部门统一监督管理与行政分区监督管理相结合的管理体制，没有 流域监督管理的内容。1996年5月15日全国人大常委会在对原有的《水污染防治法》进行修订后重新公 布实施，它突出了水污染防治要按流域进行监督管理，主要表现为：一是突出了流域水污染防治规划的作 用。如该法第十条规定： “防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。国家确定的重要江河的流域 水污染防治规划，由国务院环境保护部门会同计划主管部门、水利管理部门等有关部门和有关省、自治区、 直辖市人民政府编制，报国务院批准。”、 “其它跨省、跨县江河的流域水污染防治规划，根据国家确定 的重要江河的流域水污染防治规划和本地实际情况，由省级以上人民政府环境保护部门会同水利管理部门 等有关部门和有关地方人民政府编制，报国务院或者省级人民政府批准。跨县不跨省的其他江河的流域水 污染防治规划由该省人民政府报国务院备案。”、 “县级以上地方人民政府，应当根据依法批准的江河流 域水污染防治规划，组织制定本行政区域的水污染防治规划，并纳入本行政区域的国民经济和社会发展中 长期和年度计划”。二是确定了水资源保护机构的职能。该法第十八条规定：“国家确定的重要江河流域 的水资源保护机构，负责监测其所在流域的省界水体的水环境质量状况，并将监测结果及时报国务院环境 保护部门和国务院水利管理部门；有经国务院批准成立的流域水资源保护领导机构的，应当将监测结果及 时报告流域水资源保护领导机构”。 2002修订的《水法》进一步确立了流域管理与区域管理相结合的监督管理体制，同时规定了流域管理机构 在流域水污染防治中的作用。如在 “水资源、水域和水工程的保护”一章中，规定了 “县级以上人民政府 水行政主管部门，流域管理机构以及其他有关部门在制定水资源开发、利用规划和调度水资源时，应当注 意维持江河的合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护水体的自然净化能力”；跨省界的水功 能区划由流域管理机构会同地方水行政主管部门拟定，同时规定因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能 降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任；要求 “县级以上人民政府水行政主管部 门或者流域管理机构应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向 环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见”。 《淮河流域水污染防治暂行条例》是我国有关流域水污染防治的第一部行政法规。《暂行条例》第四条规 定了设立淮河流域水资源保护领导小组和淮河流域水资源保护局，“淮河流域水资源保护领导小组(以下简 称领导小组)，负责协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题，监督、检查淮河流域水 污