论《森林法》修改的几个问题研究.pdfVIP

5927 次 2004-11-17 论《森林法》修改的几个问题 蔡守秋* 1979 年2 月23 日，第五届全国人民代表大会常委会第六次会议原则通过了《中华人民共和 国森林法(试行)》。经过五年试行，1984 年9 月20 日第六届全国人民代表大会常委会第七次 会议通过了正式的《中华人民共和国森林法》。1998 年4 月29 日第九届全国人民代表大会常 务委员会通过了修订的《中华人民共和国森林法》(简称《森林法》)。新修订的《森林法》 共有7 章49 条，对加强我国森林法制建设发挥了重要作用。但是，自《森林法》修订以来， 国内外的林业和森林资源状况发生了较大的变化，《森林法》的有些内容已经不能适应新情况 的需要，从而提出了再次修改《森林法》的问题。 一、关于修改《森林法》的基本思路 要实现森林法制建设的重大转变，需要加强对森林法律体系的总体研究，特别是加强对作为 森林资源和林业基干法的《森林法》的修订的研究，进一步理清森林法制建设的发展思路。 在修改《森林法》时，首先应该明确《森林法》在环境资源法和森林资源法子体系中的地位 和作用。 修改后的《森林法》应该成为森林资源法律子体系中的核心法律，林业行业的基本法律，即 必须从《森林法》上反映当代新型林业和森林资源在我国经济、社会和环境建设中重要地位 和全面作用。森林资源法是调整因森林开发、利用、保护及其管理所产生的各种社会关系的 法律规范的总称，它是环境资源法律体系中的一个重要组成部分或子体系，《森林法》则是森 林资源法子体系中的核心法律。在中华人民共和国成立以后的一个相当长的时期内，我国林 业发展基本上遵循的是“以木材生产为中心”的模式，森林法主要是保障木材需求的法律保 障。从传统行政法观点看，林业主要是以生产木材为主的产业，与林业相对应的《森林法》 也是以保障木材生产为主的行业法；从传统民法观点看，林业主要是市场经济中的一个产业， 《森林法》主要是保障经济性私利的私法。在我国法学界，现行《森林法》一般被纳入行业 法的范畴，即将《森林法》定性定位为一个主要为木材产业服务的行政性法律。这种褊狭的 定性定位，不仅大大降低了《森林法》的重要地位和作用，也对我国环境资源建设、生态社 会建设产生了不利影响。在全部资源环境中，森林资源环境具有重要的作用和地位。以森林 为基础形成的不仅有木材产业，也有森林旅游业、森林保护事业、森林生态环境建设事业等 其他行业和事业。近十年来我国对林业的认识和林业发展的指导思想正发生根本的变化，即 林业发展应该以单纯的木材生产为中心转向兼顾经济、社会、生态效益，生态效益优先。进 入21 世纪后，中共中央、国务院已经对林业作出了新的科学定位，即“在贯彻可持续发展战 略中，要赋予林业以重要地位；在生态建设中，要赋予林业以首要地位；在西部大开发中， 要赋予林业以基础地位。” 林业是经济和社会可持续发展的重要物质基础，是生态建设最根 本、最长期的重要措施；林业不仅是一个木材产业，还是经济社会可持续发展的一项基础产 业和公益事业；林业不仅是国民经济的重要组成部分，更是生态建设的主体；林业建设是一 项木材采伐加工工程，也是一项“生物工程”、“生命工程”和“环境保护工程”。作为林业基 本法的《森林法》不仅要继续突出木材产业的重要作用，还要突出森林在生态建设中的重要 作用，要体现以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变；要顺应世界，反映在森林经 营思想和理论上发生的深刻变化，积极推进由以采伐天然林为主向以采伐人工林为主的转变， 由毁林开荒向退耕还林的转变，由无偿使用森林生态效益向有偿使用森林生态效益的转变； 由部门办林业向全社会办林业的转变。随着环境资源问题特别是森林资源问题的恶化，我国 已初步形成以生态建设为主的可持续发展道路、以森林植被为主体的国土生态安全体系、以 建设生态省（市、县、区）为核心的生态文明社会，改善森林生态环境、建设秀美山川日渐 行为社会的主导要求。《森林法》只有体现以保障木材生产为主向以保障生态建设为主、走林 业可持续发展道路的根本性转变，以森林生态保护和森林资源可持续利用基干法的面貌出现， 摆脱狭窄的“行业阴影”或“行业枷锁”，才能形成全新和高效的森林法律机制和法律制度。 因此，在修改《森林法》时，应该实现对《森林法》的立法宗旨、目的、指导思想和定性定 位的重大调整，使《森林法》成为有关森林开发、利用、保护、改善及其管理的法律体系中 的基干法，成为名副其实的林业基本法。 与《森林法》地位相关的一个重要问题是关于《森林法》修改的基本思路或模式，目前主要 有两种主张。一是大修大改，将《森林法》修改成为森林资源领域和林业行业的综合性、