对城市化过程中失地农民权益保障问题的分析与探讨研究.pdfVIP

对城市化过程中失地农民权益保障 问题的分析与探讨 曹振孙成林 (辽宁省国土资源调查规划局 沈阳 110032) 摘要中国现阶段城市化处于集中式的发展城市化阶段。在这种城市化过程中，土地征用 中存在的一些问题对失地农民基本的食物保障、收入保障和住宅保障构成了威胁，从而使部 分失地农民陷入贫困，增加了城市就业压力，影响了社会的和谐稳定发展。因此，应该运用 法律的、行政的、经济的手段保护失地农民的权益。应该动员全社会的力量，多方面协调保 护失地农民的权益。失地农民也应该积极择业和创业，以保护其自身的权益。 关键词城市化土地征用农民权益 城市化是工业化的结果，它大体可以分为两个发展阶段。第一阶段，集中式的发展城 市化阶段，城市化率一般达到75％；第二阶段，发散式的发达城市化阶段，在城市化率 达到75％后，集中表现为郊区化和逆城市化过程。中国目前还处在集中式的发展城市化 阶段，主要表现为农村人口向城市的流动以及城市规模的扩张。在这个过程中，大量的农 用土地被征用，更多农民失去了土地，成为一个新的社会群体：失地农民。随着城市化的 推进，失地农民问题由发达地区局部社会问题扩展为全国性的社会问题。在构建和谐社会 的过程中，如何加强土地的征用管理，保障农民权益，平稳实现失地农民从“农民”到 “市民”的过渡，．已成为一个非常值得研究的课题。 1土地对农民的保障 1．1土地为农民提供最基本的食物保障 国以民为本，民以食为天。在目前城乡二元经济结构下，农民还是以种植业为主，农 民的食物主要来源于自己耕种的粮食。这些粮食为农民提供了最基本的物质生活保障，基 本保障了农民的生存需求。农民失去了土地，就失去了食物来源，基本的生存将受到严重 威胁。 1．2土地为农民提供最基本的收入保障 家庭联产承包责任制的实行调整了土地产权关系，调动了农民的积极性，使农民在土 地上的收益大于成本。尽管如此，还是没有改变目前农民收入对土地的依赖性，农民的收 入几乎全部来源于土地。从农民基本开支看，农业资料费用、子女受教育费用、医疗费 用、养老费用、精神文化消费费用、生活水平改善费用等各项开支都离不开土地，它都直 接来源于农产品的销售收入。从农业产业结构看，种植业对土地的依赖性最强。大农业中 的农、林、牧、副、渔业的发展都离不开土地，土地是农业发展最基本的生产资料。 1．3土地为农民提供最基本的住宅保障 拥有住宅是每个公民最基本的权利。农民只有拥有对土地的使用权，才能在土地上修 359 经济社会可持续发展：耕地保护与土地资源节约集约利用 建自己的房屋，实现居者有其屋。目前，农民的收入相对低于城镇居民的收入，所以失地 农民没有经济实力在城市里购买住宅。在这种情况下，失地农民就没有基本的住宅保障。 2土地征用中存在的问题 2．1征地范围过宽 一方面，我国《宪法》与《土地管理法》明确规定，国家为公共利益的需要，可依 法对土地实行征用。但我国《宪法》和相关法律都未对公共利益做出明确的界定。即 《宪法》授予了国家土地征用的权力，却未对这种权力的行使做出具体的限制，对公共利 益的解释成为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。另一方面，《土地管理法》规 定，任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地，即凡是不属于该集体经济组织的用地 单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。特别是 我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不 疲，导致了征地权的滥用。 2．2补偿标准低，农民的利益缺乏切实保障 我国当前土地征用中征地补偿构成、补偿标准基本上沿用了计划经济时代的做法，严 重与市场脱节。目前征用中的纠纷则主要体现在这些方面：第一，缺乏充分的制度保障。 我国《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何规定，从根本上导致农民缺乏土地权 力保障。《土地管理法》规定，征用土地的按照被征用土地的原用途给予补偿。在公共利 益界定不清的前提下，这实际上排除了被征地农民参与土地增值收益分配的机会；第二， 补偿标准过低。按照《土地管理法》规定，·对土地的补偿和对农民的安置为该块土地征 用前三年平均产值的1