国有资产监管机构在国有资本经营预算管理中定位的几点思考研究.pdfVIP

364规划·规范·规则 国有资产监管机构在国有资本经营 预算管理中定位的几点思考 四川信言律师事务所周红民袁纪芸 国有资本经营预算制度的提出，历时数年。从1993年十四届三中全会，中共中央提出“改进和 规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”的要求，到2003年党的十六届三中全 会首次明确提出“建立国有资本经营预算制度”。国有资产体现的是政府静态的权利，是所有权， 而国有资本则重在彰显政府的出资者身份，更看重国有资产的保值增值能力，动态的成长空间才是 政府作为国有资产所有人最期待的。因此政府对自身身份的认同出现转变，自然需要出现相应的 政策和制度。 2003年5月，国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确了“国有资产监督管理机 构对其所出资企业的国有资产收益依法履行出资人职责”。2004年温家宝总理在《政府工作报告》 中再次要求，“抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度 和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”。以上法律、规定和条例明确了国有资 本预算管理的权利、责任主体和框架体系，为建立国有资本预算管理体系提供了政策依据。 可以看到，从“国有资产经营预算”到“国有资本经营预算”提法的改变，政府将自己定位作为 出资人的身份日益明晰。如何正确履行国有资产出资人的权利，关系到防止国有资产流失、有效经 营国有资产，并使之产生经济效益，从而实现国有资产的保值和增值等问题。为保证国有资本经营 预算更具操作性，2006年10月，财政部将完成《预算法》修订，《国资法》的制定也列入年度计划之 内。同时，也不能因为国有资本预算的编制及企业利润的上缴而干预企业生产经营，从而妨碍企业 的经营自主权的行使。而如何确保国有资本预算编制的科学性和公正性，更要求有效地设置监督 部门或监督程序。 偌大难题，篇幅所限，本文仅探讨一二。 一、国资委对经营预算管理制度的探索 (一)国资委对国有资本的监管之责 全民所有制条件下，谁都是国有企业的所有者，谁又都不是国有企业的所有者。加上各种纷繁 复杂的公有制具体表现形式，如中央政府所有、地方政府所有、县级集体所有、企业法人所有等等， 国有资本实际处于无人负责状态。国有企业所有者的虚无缥渺和非人格化问题，已严重影响国企 的改制和经营绩效。 根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和《国务院关于机构设 置的通知》，国务院国有资产监督管理委员会于2003年成立。国务院授权国有资产监督管理委员 会代表国家履行出资人职责。国资委取代原国资局，独立担当国有资产所有者的代理人重任。为 了更好的履行职责，从政策导向的调整到具体方式的尝试和创新，都竭尽全力使国家作为出资人， 运用依法取得的国有资本经营收益来进行新的经营性国有资产投资活动，从而充实整个国有资产， 国有资产监管机构在国有资本经营预算管理中定位的几点思考，酊 使其不断增长壮大；同时，也从部分行业中退出或减少资本继续投入量。有进有退，才可以使国有 经济的布局更合理，国民经济得以协调发展。 从国资委2年来的具体运作方式和开展的一系列对国有企业的监管活动看，国资委更多的是 将自己定位为国有企业“董事会”，监管国有企业的具体运行。然而既是出资人的代理人，又作为 企业经营的监管者，这种角色混同，对于现代企业制度中所有权与经营权分离的要求，似乎显示出 政府对自身认知的错位。如果将国有资产监督管理机构只作为出资人的代表，从理论上即是将国 有资产所有权行使分散化，只解决了国有资产在采取股权经营方式时的股东代表问题，而没有解决 所有权其他行使方式的权利代表者问题。(3】 (二)国资委在国有资本预算管理中的定位 2004年起国资委就对建立国有资本经营预算制度进行研究，而资本经营预算被认为“是国有 资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是调整国有经济布局和结构的重要工具， 是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段。”【4】 对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人。国资委的这种双重身 份使得其委托代理关系相当复杂和模糊。国资委的使命到底是当国企的老板，还是要促进改革? 这是两个截然不同的目标。如果国资委是为了促进国企改革，那么就不应该以赚钱为目的，也不应 该过分执著于具体企业的保值增值，而是应该推进国有企业