构筑环境友好型社会的法治屏障——关于修订我国《环境保护法》的若干思考研究.pdfVIP

构筑环境友好型社会的法治屏障* ——关于修订我国《环境保护法》的若干思考 柯坚 （武汉大学环境法研究所，武汉430072） 1989年颁布的《中华人民共和国环境报护法》已经实施了近二十年的时间，虽然对 《环境保护法》的地位、作用、以及是否需要修改和如何修改等方面的问题在环境法学界一 直存在很大争论，但是，我们注意到，环境法学界的主流观点主张对《环境保护法》进行修 订，并将其列入全国人大的立法规划，提上议事日程。当前，围绕着如何适应我国社会、经 济、政治、文化、技术、环境与资源实践等方面快速发展和变化，通过修订《环境保护法》， 或者说借助修订《环境保护法》的契机，制定我国环境基本法的问题，已经成为我国环境法 学界的一个热门话题，它需要我们在环境法立法理论和实践的层面上进行深入研究和论证。 一、制定环境基本法是我国环境立法发展的客观要求 现行《环境保护法》颁布于我国从计划经济向市场经济转型的特定时代。除了经济体 制的转变，在当时的背景下，政府对环境保护的职责尚未真正明确，社会公众的环保意识也 处于萌芽状态，生态环境问题尚未对社会经济的发展造成严重的威胁。随着时代的发展，《环 境保护法》的历史局限性和制度局限性越来越多地显现出来，概括起来，1989年的《环境保 护法》主要存在着如下的问题： 一是《环境保护法》立法理念的落后。1989年颁布的《环境保护法》第 1条，将其 立法目的规定为保护人民健康和促进社会主义现代化建设的发展方面，它实际上体现的是我 国特定历史发展时期以保护人民健康为基础的经济发展优先的思想。从现时代的要求来看， 可持续发展思想已经成为各国环境保护立法的基本指导思想。显然，我国现行《环境保护法》 的立法目的既难以体现可持续发展的思想，也无法体现当前建设我国环境友好型社会的客观 要求。 二是《环境保护法》体例、结构的单一与失衡。从我国环境法学界的观点来看，一般 认为，环境法包括环境污染防治、自然资源保护和生态环境保护三大子系统，三者之间具有 密不可分的内在联系。但是，由于特定的时代背景，《环境保护法》主要关注的是环境污染防 治的问题，而对于有关自然资源保护、生态环境保护缺乏必要的关注和规定，导致无法避免 自然资源的立法趋向于追求其经济发展，只重视如何开发利用自然资源、从中获取一定的经 济价值，而忽视自然资源生态价值的保护和持续的趋向。同时，自然资源的部门立法倾向， 也导致污染控制与自然资源保护难以形成一个具有有机联系的统一整体。 三是《环境保护法》制度的空心化。由于特定的环境立法缺位的背景，1989年 的《环境保护法》实际上是政策法与实施操作法相结合的产物，它既试图昭示我国环境保护 的目的、方针、政策，又强调制度的实施性与操作性。其中规定的环境影响评价制度、环境 标准制度、限期治理制度、排污收费制度、三同时制度等，对于推动我国环境法治的发展起 到过重要的作用。但是，随着近些年来我国各类单项污染控制法和单项自然资源保护法日益 完善，这些具体的环境资源法律制度也日趋完善，《环境保护法》中的这些制度大多已经被各 类单行污染控制法和自然资源保护法的内容所覆盖并更新。在这种情况下，《环境保护法》确 立的制度的实际意义大打折扣，其实际作用也需要重新评估。 环境问题在现代社会所具有的广泛性、综合性及其与其他社会、经济领域的关联性， 决定了基本法或综合性的准基本法在其法治建构中的意义。考察不同法律文化下的环境法立 法模式，我们注意到，尽管没有成文法的传统， 美国在上世纪60年代末颁布了《国家环境 政策法》，虽然该法并非严格意义上的环境基本法，但不可否认，由于其对于环境法目的、国 家环境基本政策等方面的规定，使之一定程度具有了基本法的意义。属于大陆法系的国家和 地区对于环境基本法的重视更是不言而喻。以日本为例，它通过 1993年颁布的《环境基本法》 298 将环境保护的政策由控制公害转变到对整个环境的保护和保全，环境立法形成了以综合性的 环境基本法为中心，其他相关部门法为补充，包括污染防治、自然保护、环境纠纷处理及损 害救济、环境管理组织等内容的环境法律、法规、制度和环境标准组成的完备体系。又如， 我国台湾地区在2002年《环境基本法》颁布之前，与环境保护相关的法律法规已经大量存在， 并且已经形成了比较完整的法律体系。在这种法律