流域生态补偿法律构建初探研究.pdfVIP

流域生态补偿法律构建初探 杨道波* 在当前生态危机日益加剧的社会背景下，生态补偿成为我国生态保护、恢复和建设中的面临的一个重要环 节。流域生态补偿，是我国生态补偿中的重要内容。它的实现，不仅有助于协调区域利益冲突，而且对整 个流域生态、经济与社会的持续、协调和健康发展至为关键。所以，探索如何通过有效的制度设计来解决 这个棘手的问题，是我国经济学界、环境学界、生态学界以及法学界面的重大任务。本文试图以法学的视 角，对流域生态补偿的基本问题作一个初步的分析，以求教于大方。 一、流域生态补偿的现实意义 （一）流域生态补偿是实现流域生态系统可持续的条件 生态系统是指在一定空间中共同栖居着的所有生物与其环境的之间由于不断地进行物质循环和能量流动而 形成的统一整体。 流域生态系统，是生态系统的重要组成部分，它是由流域内不同的水系、不同的植物、 动物和微生物、不同的地区、不同的人等构成的复杂体系，这个体系的各个组成部分之间进行着密切的物 质、能量交换和相互作用，生态系统内不同生态地里单元之间相互联系，密不可分。它具有以下几个特点 ： （1）整体性：大小不同的流域，无论自然环境如何，均为相对独立的整体。流域系统内任何人类生产活动， 都必须考虑其本身对整个流域系统生态环境的影响，而不能局限于局部的经济利益。（2）复杂性：流域生 态系统往往覆盖了许多不同的自然地理单元，具有多样性的自然景观、森林植被和气候特征。人类开发利 用自然的方式多种多样，从农业生产活动到城市生态系统，从矿产资源开发到工矿业加工，由此所产生的 生态环境影响将复杂多样。（3）生态的不可逆性：流域系统内任何人类生产活动所产生的生态效应是不可 逆的，不会自行恢复到原来的生态面貌。（4）生态环境效应的方向性：流域内的人类生产活动所产生的生 态环境效应具有明显的方向性。如：上游地区的水质污染必然会影响到中下游地区的工农业用水、居民生 活用水，相反，下游地区的水质污染对上游的水质却不会产生直接影响。 流域生态系统这些特点决定了流域生态补偿对流域生态系统的可持续具有深远的意义。 大量的流域生态系统，如同整个生态系统一样，其功能正在退化，生物多样性正在丧失。特别是流域上游 的植被遭受严重破坏所造成的水土流失、洪涝灾害和砂石飞扬等问题，更导致整个流域，乃至整个国家生 态环境的不断恶化。1998年长江流域特大洪涝灾害的形成和发生，在很大程度上起源于长江上游植被生态 系统水源涵养、水土保持功能的降低、中游湿地生态系统洪水调蓄功能的下降，河道系统排洪泄洪功能的 失调。2000年初发生于中国北方的沙尘暴也与黄河上中游森林植被的大量破坏有很大的关系。所以，上中 游生态恢复和建设是实现整个流域生态的可持续的重要基础和保障。流域生态系统的整体性决定了流域内 一个地区的生产和消费活动对整个流域生态环境的影响，这是流域生态补偿建立的前提。流域生态系统的 复杂性，决定了流域生态补偿的实现方式的差异性和多样性。流域生态系统的不可逆性决定了流域生态补 偿对生态恢复和重建的必要性。生态环境效应的方向性决定了流域生态补偿的主要的义务主体和权利主体。 （二）流域生态补偿是减少流域矛盾和冲突的缓冲器 流域是一个范围广、关系复杂的概念。在整个流域中，因水的流动性而产生了复杂的利益关系，这些利益 关系包括，因水资源的使用发生的上下游之间的利益关系，因森林植被的开发、使用和破坏而产生的上下 游之间的利益关系，因水电资源的开发利用而产生的水电资源的开发受益者与受害者之间的利益关系等。 这些复杂的利益关系，是流域社会必须面对和处理的，否则就会引起不断的社会矛盾与冲突，影响社会秩 序的稳定与和谐。譬如，由来已久的辽宁、内蒙古边界的老哈河水事纠纷，20世纪90年代，由于经济发 展，为保证灌区引水，辽宁省建平县单方面将老官地水利枢纽的拦河坝加高延长，引起对方群众不满，将 部分坝段炸毁，至此矛盾激化引发整个河段纠纷。再譬如，额木特河是嫩江右岸蛟河流域的一条季节性河 流，流经内蒙古和吉林两省(自治区)。1969年吉林省为给额木特河以南及其下游的自然泡沼补水，维护当 地生态环境，发展渔苇生产及农田灌溉，修建了 “引洗”运河。由于 “引洗”运河截断了该河洪水的自然 通道，运河下设的泄洪涵洞泄流能力不够，造成上游多次遭受不同程度水灾，纠纷因此形成 。 流域生态补偿可以在很大程度上缓和流域内部的矛盾和冲突。损失是补偿的前提，流域生态补偿的前提就 是流域生态损失。流域生态损失主要包括直接损失和间接损失。直接损失一般包括，水体污染造成的水