流域水环境保护法研究生态系统管理的视角研究.pdfVIP

流域水环境保护法研究：生态系统管理的视角 陈晓景 肖乾刚 【作者简介】陈晓景，女，法学博士，副教授，河南省政法管理干部学院环境资源能源法研究中心主任、经济法系副 主任。肖乾刚，男，郑州大学法学院教授，中华环保联合会法律专家委员会成员 中国流域水污染的严峻形势折射出当前流域水环境保护制度的软弱。大量研究和实践证明，流域生态 环境问题决不是单纯的自然环境或社会发展问题，而是既包括人与自然关系又包括人与人关系的，由各种 复杂的物理、事理、情理关系综合在一起的复合生态系统调控问题。流域水环境保护的制度构建必须建立 在对流域整体生态系统维护的基础之上。本文尝试从生态系统管理视角来分析构建流域水环境保护的制度 模式。 一、流域水环境保护的必然选择——流域生态系统管理 1、流域生态系统管理的自然原因 流域是指地表水及地下水分水线所包围的集水区域的总称，习惯上常指地表水的集水区域。很明显， 流域中最主要的要素是水，没有水，也就无所谓流域，但流域毕竟是一个集水区域，因而流域的概念还应 包括水流经的土地以及土地上的植被、森林和土地中的矿藏、水中以及水所流经的土地上的生物等等。同 时，流域不仅是一个从源头到河口的完整、独立、自成系统的水文单元，其所在的自然区域又是人类经济、 文化等一切活动的重要社会场所，流域内的经济政策、经济发展状况都在很大程度上影响到流域生态环境。 同样，流域社会状况，包括社会风俗习惯、文化背景、社会人口状况等，也对流域环境的管理有着至关重 要的意义。因此，流域在其边界范围内由于水的自然流动性形成了一个十分重要的自然——经济——社会 复合生态系统，这一系统内的各种自然要素、经济要素和社会要素之间，流域上下游、干支流之间都在不 断地进行着物质、能量、信息的交换，及资金、人员的交流，一个因素发生变化，整个流域的其他因素都 会受其影响。 2、流域生态系统管理的历史选择 流域水环境保护是随着人们对流域水资源的开发利用逐渐发展起来的。早期人们仅仅重视流域水污染 防治。然而，人类经济利益至上的发展模式使人们不断加大对流域环境资源的开发利用，单纯的流域水污 染防治根本无法遏制流域生态系统的退化。在这种状况下，仅仅以“水”为基点的流域水环境保护面临着 严峻的困境和挑战。近年来，流域生态系统管理理念开始在一些发达国家被广泛接受。 生态系统管理是20世纪90年代兴起的以系统复合手段保护生态环境的新型理论，它要求综合对待生 态系统的各组成成分，全面考虑社会、经济、自然的需要和价值，采用多学科的知识和方法来解决资源利 用、生态保护和生态系统退化的问题，以实现经济、社会和环境的和谐发展。“依管理对象而定，流域或 者景观水平可能更适合作为(生态系统)管理单元【l】，’。“流域管理与生态系统管理中的许多重要因素都是 相同的[2】……”因此，流域生态系统管理可以理解为在流域层次上的生态系统管理，它强调在流域环境资 源承载力范围内进行环境资源的开发和利用，目标是要维护流域生态系统整体健康与安全，达到流域自然、 社会、经济的和谐发展；其在充分认识和了解流域生态系统结构与功能的基础上，统筹考虑流域生态系统 各要素来维护流域生态系统的平衡与稳定。而且，流域生态系统管理打破传统的行政界线，而以自然地理 和生态系统来划分界线。 因此，流域生态系统的自然属性及流域管理的历史发展决定了流域水环境保护的制度构建必须建立在 流域生态系统整体管理基础之上，即从流域生态系统整体出发，综合考虑生态系统中的各要素，从而维护 75 流域生态系统的平衡与稳定。 二、流域生态系统管理法——流域水环境保护的制度保障 1、流域水环境保护的国外立法经验 从国外水环境保护的立法经验来看，尽管各国历史文化传统、流域具体情况、立法背景及发展模式不 同，流域水环境保护法呈现出不同的特色，然而，流域生态系统的共同属性决定了各国流域管理法正在以 下几个方面逐渐趋同。一是调整对象的综合性，国外主要国家流域管理法的调整对象都经历了一个逐渐演 变的过程，从过去单纯重视河流自身逐步转变为整个集水区域的管理；从专门规范流域水资源逐步演变为 统筹考虑流域内所有环境资源要素，从流域生态系统整体功能进行流域管理。二是管理机构的统一性，无 论是建立行政集权式的流域管理机构(如美国TVA)，还是确立各区域各部门合作形成的委员会性质