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环保NGO发展现状与对策研究 吕子瑜 （华东理工大学法学院，上海200237） 摘要：“保护藏羚羊”、“保护母亲河行动”、“圆明园事件”、“怒江工程”……环保NGO 在可持续发展中的作用越来越多的展现出来。但是，在发展过程中，环保NGO也遇到了诸多 问题，本文将在分析中国环保NGO现状及存在问题的基础上，提出促进中国环保NGO发展的 建议。 关键词：环保NGO现状 发展建议 根据中华环保联合会的统计，从1991年辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会注册成立， 1994年“自然之友”在北京成立，我国环保 NGO已经经历了十余年的发展，现有各类环保 NGO2768家，从业人员总数有22.4万。环保NGO的活动从早期的环境宣传及特定物种保护等， 逐步发展到组织公众参与环保，“为国家环保事业建言献策，开展社会监督，维护公众环境权 益，推动可持续发展等诸多领域。” 一、中国环境NGO的发展状况 （一）何谓环保NGO NGO (Non-Governmental Organization, NGO )，是指不以营利为目的、主要开展公 益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。根据国际上研究 NGO问题的权威美国约翰- 霍普金斯大学教授萨拉蒙的定义, NGO一般具有如下属性：组织性，指合法注册，有成文的 章程、制度，有固定的组织形式和人员等；民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机 构，也不隶属于政府或受政府支配，NGO通过横向的网络联系与坚实的民众基础动员社会资 源，形成自下而上的民间社会组织；非营利性，指不以营利为目的，其目的是为了实现社会 或者一定范围内的公共利益，不进行利润分配；自治性，指有独立的决策与行使能力，能够 进行自我管理；志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的， 志愿者和社会捐赠是NGO的主要社会资源。以保护环境为目的，同时具备上述特征的组织即 环保NGO。 （二）中国环保NGO的发展状况 我国经济发展经历了从计划经济到市场经济的转变，工业化起步较晚，经济水平落后 于工业发达国家。国际上公害事件频繁发生时，我国的环境问题并不突出，尚未得到足够的 重视。由于在经济发展过程中没有配套考虑环境问题，经济大规模发展的同时我们付出了惨 重的环境代价，污染问题越来越严峻。在此基础上，国家从70年代开始采取一系列法律措施 和政策手段与环境污染展开斗争。但是，与西方国家自下而上的公众推动环保相反，这种自 上而下的环保工作过于倚重政府的力量，没有调动广大人们群众的环保意识和环保热情，影 响了环保的效果。 随着改革开放的深化，特别是经济体制从一元化的计划经济向多元化的市场经济转 型，国家垄断社会公益资源配置的格局开始瓦解。政府从一部分社会领域的逐步退出形成了 NGO产生和发展的体制基础。同时，长期以来形成的粗放型经济发展模式已经给我国资源和 环境带来了沉重的压力，而仅靠政府的力量对于解决环境资源问题显然是远远不够。政府的 人力、物力是有限的，但是环境破坏行为则是无处不在的，用有限的行政资源去治理无限的 环境破坏行为，常常是防不胜防，力不从心。而且，“政府自己也会成为环境的破坏者，例如 政府的有些经济决策往往会成为诱发环境问题的根源，有些开发规划和计划甚至是破坏环境 的主要因素。政府所设企业甚至与政府部门、政府官员由密切联系的企业因为有政府背景而 成为最大、最难治理的环境破坏者”。 在这种情况下，一方面政府在环境政策上倾向于动员 民间力量和公众参与，另一方面一些关心环境的有识之士自发地组织起来致力于自然资源的 保护和环境污染的治理。于是，环保NGO应运而生。 371 根据中华环保联合会在2005年7月至12月在全国范围内开展的关于中国环保民间组 织发展状况调查报告显示，我国现有民间环保组织有两千多家，主要分布在北京、天津、上 海、重庆及东部沿海经济发达地区和湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富的省份，具有 年龄结构轻、学历层次高等特点。但是这些组织中民间自发组成的环保NGO只有202家，占 7.3%，可以说少之又少。我国现行《社会团体登记管理条例》中规定：民间组织“应当经其 业务主管单位审查同意”和“有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员”方可在民 政部门注册登记。也即环保NGO一方面要挂靠某个业