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民族地区城市化建设中社会保障问题的法律探讨 　　摘要：民族地区农村社会保障制度滞后、缺失和封闭性，阻碍着民族地区城市化又好又快发展的进程。打破制约民族地区城市化进程僵局的最佳选择是完善社会保障制度。民族地区必须坚持完善社会保障制度的基本原则，实施农村社会保障制度的创新，创设农民工社会保障制度，推动小城镇社会保障制度的改革。 　　关键词：民族地区；城市化建设；农民利益；社会保障 　　中图分类号：DF391 文献标识码：A 文章编号：1002-6959（2008）06-0001-07 　　 　　社会保障制度是又好又快地推进城市化进程的关键。民族地区农村社会保障制度的缺失和城镇社会保障制度的封闭性，严重地阻碍了民族地区城市化的实际进程。民族地区城市化建设需要建立同民族地区经济社会发展水平相适应的社会保障制度，需要覆盖城镇和农村的城乡社会保障体系作支撑。本文拟就这个问题作些粗浅的法律探讨。 　　 　　一 　　 　　社会保障是指一个国家或者地区为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助以保证公民基本生活需要的制度。1935年美国在《社会保障法》中首次使用“社会保障”一词。1986年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》，第一次在我国最高层次的文件中明确提出社会保障的概念。社会保障不是自发产生的，它是国家为了整个社会的利益通过立法强制实施的。任何类型的社会保障制度都只有在法制的轨道上和法治的氛围中才能良好运行，社会保障制度的发展历程实质上体现了道德法律化的过程。 　　社会保障制度滞后制约着民族地区城市化进程。民族地区城市化建设呼唤全方位的、规范的社会保障制度，城市化主要表现为一种受经济理性原则支配的经济现象。从经济学的角度看，城市化是一个人口和非农产业向城镇集聚的过程，是以市场为基础对劳动力、资本、土地等资源进行非农化配置的结果。我国城市化严重滞后于经济社会发展的事实说明，城市化滞后固然受到经济发展的制约，但更主要的??受到制度的制约。改革开放以来我国城市化进程不断加快，譬如，1978―2004年，城市化水平由不足18%提高到41.8%[1]。随着我国城市化进入有效需求不足的新阶段，城市化的运行机制已经发生深刻的变化。这突出地表现在与20世纪80年代相比，90年代以来的城市化速度呈下降之势，城市化速度受体制和政策的深度制约日益明显。1978―1993年我国城市化水平每年平均提高0.68个百分点，而1996―1998年，城市化水平每年平均提高0.45个百分点[2]。从现实经济关系的内在逻辑来看，在我国经济体制转型期，城市化进程受阻的直接原因是就业岗位减少或者增加缓慢；就业岗位减少或者增加缓慢是因为买方市场过早形成；买方市场过早形成是因为农村市场启动困难；农村市场启动困难是因为农民收入增长缓慢；农民收入增长缓慢是因为我国农村人多地少；农村人多地少是因为剩余劳动力不能有效转移；剩余劳动力不能有效转移是因为户籍制度的束缚；户籍制度束缚是因为社会保障瓶颈的制约；社会保障瓶颈的制约使农民被排斥在社会保障制度之外；农民被排斥在社会保障制度之外使城市化的风险增加；农民城市化风险的增加使农民进城并不踊跃；城镇对农民吸引力不足使农民难以自愿放弃农村土地；农民不愿意放弃农村土地使规模经营难以实现；小农经济的发展又制约市场的扩大；缺乏足够市场支撑的非农产业必然难以快速发展；非农产业发展缓慢必然难以提供大量就业岗位；就业岗位减少或者增加缓慢必然使城市化进程受阻。如此循环往复最终形成难以打破的僵局。虽然政府多次改革户籍制度，逐步放宽对农民进入城镇的限制，但是户籍制度改革只是城市化的突破口，而社会保障制度才是城市化的关键。户籍制度改革的最终成功也必须以完善社会保障制度为前提。我国如果能够尽快完善社会保障体系，整个改革发展和城市化的进程都可能加快。 　　社会保障制度缺失阻碍着民族地区城市化进程。民族地区农村社会保障制度的缺失主要反映在如下几个方面：（1）民族自治地方政府对农村社会保障的认识不到位。不少领导只把农村社会保障看作是民政部门的一项具体业务，并没有充分地认识到这是各级政府的一项重要职能。甚至有人还认为农村计划生育政策相对宽松一些，农村养老仍然可以主要依靠家庭，开展社会保险在民族地区作用不大。农民家庭只要拥有“一亩三分土地”，土地就可以成为农村的最后保障线。从农民个人的角度来看，由于法律知识欠缺和社会保障意识淡薄，大多数人错误地认为社会保障纯粹是政府的责任，要求农民个人缴纳社会保障费用，那无疑就是“乱收费”。此外，有一些经济发展较快、生活较富裕的乡镇，出现了包揽社会保险和生活福利事业的倾向，因而也助长了农民的依赖心理，弱化了农民的社会