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新公共行政社会公平观的现代价值 　　摘要：新公共行政在批判传统公共行政价值的基础上，将社会公平纳入公共行政价值体系，使之成为公共行政的第三个理论支柱，实现了公共行政由工具性向目的性的递嬗。行政自由裁量行为是现代公共行政活动不可或缺的构成部分。以社会公平观来规范行政人员的自由裁量行为，实现自由裁量权的公益取向体现了社会公平观重要的现代价值。为确保自由裁量权的正当行使，必须建构良善的制度，并发挥行政人员的个体德性，通过二者结合，实现经由自由裁量权的行使更好地保障、促进社会公平。 　　关键词：新公共行政；公平观；行政自由裁量权；公共利益 　　中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007―5194(2009)06―0074―04 　　 　　新公共行政学派兴起于20世纪60年代末70年代初。该学派认为“任何从事行政实务的人，他实际上都在进行价值的分配”。因此新公共行政极力反对传统公共行政对效率片面无休止地追求。在反思传统公共行政的基础上，新公共行政坚持以公平为其价值内核，强调公共行政追求的公平与效率必须以社会公平为始基。对社会公平价值的追求，是新公共行政的最耀眼的闪光点，并对规范公共行政人员的自由裁量行为有着积极的借鉴意义。 　　 　　一、追求公平：新公共行政对传统公共行政价值的扬弃 　　 　　新公共行政以张扬社会公平观为旗帜，向公共行政的价值体系中注入了更为终极性的价值，使公共行政摆脱了技术理性的窠臼。新公共行政价值体系的构建，建基于对传统公共行政价值理性的审视。对传统公共行政价值体系的扬弃，使得新公共行政的价值追求更加自治。 　　 　　(一)传统公共行政价值缕析 　　19世纪以前的公共行政，体现了明显的个人权变色彩。19世纪中期以来，随着威尔逊提出的“政治一行政”二分模式、韦伯的理性官僚制以及科学管理学派理论的完善，到19世纪末20世纪初，传统的公共行政范式最终建立起来。传统公共行政的首要价值是效率，对它而言，“被界定为产出与成本之比的效率，要求成本和生产即使不是管理的唯一目标也是管理的首要目标”。效率对传统公共行政而言就是合法性，因为公共行政学的诞生就是要试图破解政府效率低下的症结。伍德罗?威尔逊认为行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地做什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。即行政学研究的中心是探讨行政组织怎样以最高的效率完成合适的工作。在韦伯模式里，官僚制是提高行政效率的理想的组织形式，它意味着理性和效率。而在科学管理运动的推动下，公共行政学者开始找寻适合于公共行政领域的基本科学管理原则。易言之，通过科学研究，使人们找到适用于公共行政的基本原则，从而利用它们来帮助提高行政效率。对行政机构而言，它自身不从事直接的生产，其行动所需的全部资源都是由社会提供的，若对资源的利用率过低，必然将威胁到其管理的合法性。所以，无论是主张“政治－行政”二分，还是层级节制的理性组织，抑或是科学管理理论；无不视机械性效率为公共行政首要的价值追求。 　　 　　(二)新公共行政的社会公平观 　　传统公共行政对效率的偏爱是由当时的客观现实决定的。那时候，政府的职能很简单，因为生活本身就很简单。新公共行政产生的背景，如二战后经济的恢复使人们不再仅仅关注效率；随着社会生活的复杂化，公众也要求公共行政组织提供的服务多样化，在效率之外，行政组织还应追求更具目的性的价值。新公共行政学派认为传统公共行政学研究视野过于狭窄，把公共行政问题局限于纯管理和纯技术的范围事实上就忽视了公共行政的价值问题与规范问题，忽视了处于弱势地位的穷人的利益与价值要求，并实际上将追求不平等的政府体制永久化。把效率和经济作为公共行政的指导方针是有必要的，但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱。新公共行政学认为，实现以较少的投入换取较大的产出即经济和效率目标固然是公共行政的价值追求和目标之一，但决不是其核心价值，更不是唯一的价值准则和终极目标。该学派强调公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。可见，新公共行政不是对效率的摈弃，而是主张效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值相结合。易言之，新公共行政追求的是社会性效率而非投入和产出之比的机械性效率。 　　新公共行政学发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值是社会公平，主张将传统公共行政学的“效率至上论”转为新公共行政学的“公平至上论”，强调回应性、公民与顾客对决策的参与、社会公平、市民选择；以及对项目有效性所担负的行政责任等价值。公共行政的社会公平就是政府及其行政人员开展行政管理活动所要遵循的平等对待一切社会成员的原则和理念的总和。新公共行政直接从罗尔斯的