转型期城中村土地 改革的路径分析.pdfVIP

湖北社会科学 2010 年第6 期 转型期城中村土地改革的路径分析 余惠芬 （广东金融学院，广东广州 510520） 摘要：城中村是在我国特有的土地所有制和文化背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的城市 化问题。目前，城中村土地所处地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。然而，城中村土地使用主体受经 济利益驱动，使城中村土地利用状况混乱不堪，土地并没有得到集约利用。当前条件下，村委会应该发挥代表 村民利益的作用，在市场化进程中维护城中村村民利益。通过村委会充分发挥存在民间的本土性资源，把出现 在社会的发展中的矛盾与冲突降至最低限度，实现本土性资源的价值增值。这种本土性资源的利用加上开发 商这一外来资源具备的管理经营优势，即城中村村集体与开发商合作开发模式也许就是一条解决当前城中村 土地利用之路。 关键词：城中村；土地利用；土地经营模式 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1003- 8477（2010）06- 0051- 05 在三十多年的改革开放进程中，我国城市化的进程不断 所有，国家实行农地征用和国有土地有偿使用制度。其中，国 加快，2008 年我国的城市化率达到了41.8% ，超过了1998 家是城中村集体土地的唯一购买者和土地一级市场（土地使 [1] 年世界发展中国家的平均水平（38%），经历了一个令人瞩 用市场）的唯一供给者。国家对乡镇企业用地、农村公共公益 目的快速城市化浪潮。然而，在疾风骤雨般的城市化过程里， 事业用地、农民宅基地以外的所有农地转用，从政策和法律 各个城市均在非常短的时间内飞速扩展建成区，城市根本没 上规定实行统一征用的管理制度，对于其他方面获取城中村 有时间慢慢吸收、消化原有的农村聚落。于是，城市的向外扩 土地所有权，无论是出于基础设施建设等公共目的的需要， 展给城市留下日益严重的问题：城中村问题。从土地利用的 还是出于房地产开发等私人目的的需要，都要借助国家权力 角度来看，城中村是指那些城市规划区范围内或城乡接合 来征用农村集体土地。在这种前提条件下，获取城中村土地 部，被城市建成区用地包围或半包围的，没有或是仅有少量 使用权主要通过两种途径，一是向政府申请用地，政府通过 农用地的村落。[2](p6) 由于诸多主客观因素的影响，脏乱差、黄 行政权力将原集体所有土地征收为国家所有，并付给一定的 赌毒等丑恶现象成为人们对城中村的印象，这些消极现象已 补偿安置费，再将土地使用权以出让或划拨的形式转给土地 经逐渐成为城市化过程中的瓶颈。改造现有城中村和防止城 申请者。我国《土地管理法》第2 条规定：“国家为了公共利益 中村产生，已经成为目前中国政府的当务之急。改造城中村 的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。”政府作为国家 最核心、最基本、牵涉面最广、难度最大的是城中村土地问 的代表行使征用土地的权力，按照上述法律规定，政府征用 题。目前，城中村土地所处地理位置优越，土地实际与潜在的 的土地应符合公共利益的依据。然而，《中华人民共和国土地 含金量甚高。然而，城中村土地使用主体受经济利益驱动，使 管理法》第43 条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用 城中村土地利用状况混乱不堪，土地并没有得到集约利用。 土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和 本文通过从土地利用角度对现阶段城中村进行分析，以求得 村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所 到合理、妥善解决城中化进程中出现的城中村土地利用问 有土地的，或者乡(镇）村公共设施和公益事业建设经依法批 题。 准使用农民集体所有的土地除外。”当国有土地满足不了人 一、城中村土地使用主体的土地来源 们建设需要时，只能从农业集体组织所有的土地中征用。因 城中村的土地使用主体包括政府、村集体、土地租赁者 此，从现实角度来看，单位和个人的建设已经被视作公共利 和村民。由于我国现行的土地政策，城中村土地归农村集体 益。在当前市场化的进程中，政府为了扩大生产性积累，通常